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jueves, 5 de mayo de 2011

REMEDIOS PARA UNA CRISIS (I): EL GASTO PÚBLICO


La conclusión a la que llegamos en la última entrada del blog se podía resumir en que hay dos puntos esenciales que impiden recuperar el dinamismo de la actividad económica en España:

* En primer lugar, hay un problema de CONFIANZA respecto a la solvencia del sistema financiero, desconfianza suscitada por la presencia de préstamos con garantía hipotecaria e inmuebles en cartera en los balances de las entidades. Este problema de confianza se ha trasladado a las Administraciones Públicas, debido a las políticas adoptadas frente a la crisis (como desarrollaremos más tarde). Como consecuencia de este problema de confianza, la financiación de las entidades bancarias y del sector público se ve dificultada, produciéndose momentos puntuales de “pánico” que se traducen en dos tipos de fenómenos diferentes: para las entidades bancarias, restricciones en el mercado interbancario y de capitales, debiendo apelar, entonces, a las operaciones de liquidez del Banco Central Europeo; para el sector público, repuntes periódicos de la rentabilidad exigida por los inversores.

* En segundo lugar, hay un ESTRANGULAMIENTO DEL CRÉDITO, provocado de modo importante por las circunstancias comentadas en el punto anterior, de forma que el normal funcionamiento de todo el sistema económico se ve perjudicado por la no concesión de operaciones de financiación o la no renovación de las operaciones ya vigentes. En este contexto, las sucesivas reformas planteadas por el Gobierno se muestran inútiles al no afrontar el principal problema existente para la recuperación económica. ¿Qué efectos se espera de una reforma laboral, cuando las empresas no disponen de recursos para ejecutar nuevas inversiones, nuevos planes de expansión o nuevos proyectos para diversificar sus actividades?

Por ello, para iniciar la recuperación económica, creo que hay que afrontar medidas que apunten en dos direcciones distintas: reorientación de la política de gasto del sector público y reestructuración del sistema financiero. Hay un tercer elemento, que no depende del Gobierno sino de la sociedad y de la ciudadanía: es necesario cambiar la mentalidad para adaptarse a las nuevas circunstancias y no seguir pensando que van a volver tiempos como los del pasado. La crisis pasará pero las características de la recuperación no van a tener nada que ver con anteriores momentos de expansión, por lo que habrá que cambiar de hábitos, de prácticas y de estrategias.

En esta primera entrada sobre los remedios a adoptar para la salida de la crisis, vamos a centrarnos en la reorientación de la política de gasto del sector público.

Como ya expusimos en la anterior entrada, cuando empezó la recesión, se adoptó una política de impulso del gasto público con el fin de paliar los efectos de la misma, a partir del diagnóstico erróneo de que se trataba de un bache pasajero del que la recuperación económica mundial nos iba a sacar en un corto período de tiempo. Como consecuencia de ello, se ha generado un fuerte déficit público y la deuda pública en circulación ha experimentado un aumento espectacular (volviendo en términos de PIB al nivel del año 2000, tras una continua reducción a lo largo de la pasada década):



Fuente: EUROSTAT


Aunque en el último año se han tomado medidas de contención y reducción del gasto (congelación de pensiones, reducción del sueldo de los funcionarios, eliminación de subsidios como el denominado cheque-bebé…), en todos los casos se tratan de decisiones que no afectan a la parte estructural del gasto sino que tienen un fuerte componente coyuntural. Si existen dudas en los mercados sobre si el sector público español va a poder hacer frente al pago de su deuda, estas medidas no sirven para eliminar tal desconfianza. En función de circunstancias políticas o electorales, ¿qué impide que no vuelvan a subir los sueldos de los funcionarios hasta recuperar su nivel inicial?¿Por qué no se van a adoptar nuevas medidas de gasto que ahora han sido suprimidas?¿Qué certeza existe en que se va a reformar el sistema de pensiones para hacerlo sostenible en el futuro y no se van adoptar decisiones tendentes simplemente a aplazar la solución definitiva del problema?

Porque el problema real que afecta al gasto público es que ha crecido asumiendo que había ingresos suficientes ahora y en el futuro para cubrir el mismo. Veamos el siguiente gráfico:




Fuente: EUROSTAT


Durante la etapa de expansión, a la vez que crecía el PIB, crecían, aproximadamente a la misma tasa, gasto e ingresos públicos, de manera que no había problema de déficit. De lo que no existía conciencia era que el nivel de ingresos obtenidos era artificialmente alto porque la actividad económica era artificialmente intensa. Vamos a poner una comparación para explicar la situación.

Supongamos un trabajador empleado en una empresa, la cual tiene un repunte temporal de su actividad, de forma que su plantilla tiene que empezar a hacer horas extra. El salario de este trabajador sube, pero es evidente que esta subida no va a ser permanente, sino que cuando el repunte de actividad cese, el salario volverá a su nivel habitual. Sin embargo, este trabajador eleva sus gastos al nivel del salario que está percibiendo, sin darse cuenta de que ese nivel de gastos no se va a poder mantener en el futuro. Mientras el trabajador siga realizando horas extra, estará desahogado económicamente e, incluso, puede ser que hasta pueda ahorrar. Su problema surgirá cuando las horas extra finalicen. Se verá desbordado y si, por ejemplo, se ha endeudado para adquirir un automóvil nuevo o reformar su casa, no podrá hacer frente a las cuotas de sus préstamos.

Algo parecido ha sucedido con los gastos públicos. Buena parte de los ingresos públicos han derivado del auge artificial de la burbuja inmobiliaria, de manera que cuando ésta se ha desinflado, los ingresos públicos se han desplomado en mayor medida en que lo ha hecho el PIB. (De ahí que sean las haciendas municipales las que estén sufriendo de forma especial la recesión económica, ya que son los ayuntamientos los que han tenido una mayor dependencia del ladrillo en su recaudación). Sin embargo, se han ido generando partidas permanentes de gasto bajo la asunción de que los ingresos que los cubrían también iban a ser constantes.

Por todo ello, se hace absolutamente necesario aplicar la filosofía del denominado PRESUPUESTO BASE CERO en todas las Administraciones Públicas y esta aplicación debe ser el eje sobre el que se reoriente toda la política de gasto público.

El Presupuesto Base Cero fue aplicado, por primera vez, por Jimmy Carter, durante su mandato como Gobernador del Estado de Georgia (1971-1975) y, posteriormente, durante su mandato como Presidente de los Estados Unidos (1977-1981). En España, se utilizó para la confección de los Presupuestos Generales del Estado de 1996, en medio de un proceso obligado de reducción del déficit público, con el fin de acceder a la moneda única. Se basa en que TODOS los programas de gasto público son evaluados para decidir sobre su mantenimiento o eliminación. Para poder hacer esta evaluación, hay que CONCRETAR cuáles son los objetivos que se pretenden conseguir con la ejecución del presupuesto asociado al programa de gasto correspondiente. Una vez que se concretan los objetivos, se puede decidir qué programas se deben mantener y cuáles no, ESTABLECIENDO PRIORIDADES sobre los objetivos a alcanzar en el período presupuestario de referencia. Si hay programas que, en un orden lógico de prioridades, tienen objetivos poco relevantes, se puede decidir no seguir con ellos. Si hay programas que tienen objetivos relevantes pero el gastar dinero en ellos se demuestra como un método poco eficaz para conseguir los mismos, también se pueden eliminar.

Una vez depurados los programas de gasto público, lo que, en mi opinión habría que hacer es que el personal asignado a los programas suprimidos fuera el que iría ocupando las vacantes generadas bien por jubilación bien por necesidad de personal de los programas de gasto que hayan sido señalados como prioritarios, de forma que mientras que haya funcionarios pendientes de ser reasignados, no se convocarían nuevas ofertas de empleo público.

Lo primero que puede parecer chocante en esta propuesta es la necesidad de concretar los objetivos de los programas de gasto público. ¿Es que ahora no están concretados? Quizás, sí. Quizás, no. Me atrevo a realizarles unas cuantas preguntas: 

¿Cuál es el interés público que justifica los 1.212 millones de euros de pérdidas –en 2009- en las distintas televisiones públicas autonómicas que se extienden por todo el mapa de nuestro país? (Pueden ver datos en http://www.civismo.org/publicaciones/informes/televisiones-sin-control/.) ¿Qué justifican los 1.200 millones de euros de subvención anual a Corporación RTVE más los 47 millones de pérdidas con que se cerró su primer año sin publicidad en televisión -2010-? (Igualmente pueden ver los datos en:
y
http://legislaciones.item.org.uy/index?q=node/2580). En el segundo enlace podrán comprobar, además, el “rigor” con que se han hecho los cálculos para diseñar el nuevo sistema de financiación de la Corporación RTVE.

¿Cuál es el interés público de los 75,8 millones de euros gastados en 2009 (último año con datos definitivos) en ayudas para el cine nacional?¿Se han conseguido premios importantes en los festivales de mayor prestigio? La verdad es que parece que no. De hecho, desde 1983 España no consigue un premio a la mejor película en ninguno de los 3 grandes festivales que se celebran fuera de España (Cannes, Berlín y Venecia). ¿Se ha conseguido para el cine español un público fiel que permita consolidar una industria fuerte que pueda dejar de depender de las subvenciones? Tampoco. Si en el año 2000, el cine español logró reunir 13,4 millones de espectadores, en el año 2010, la cifra final fue de 12,9 millones de espectadores. Es decir, millones de euros de subvenciones para unos resultados artísticos y comerciales discutibles.

(Observemos que sólo los gastos que llevamos comentados hasta la fecha suponen ya el 0,25% del PIB. Es decir, si revisamos todas las partidas de gasto de las Administraciones Públicas, es seguro que la reducción del déficit puede ser considerable.)

Paradójicamente, de forma simultánea, existe un enfrentamiento entre el investigador Mariano Barbacid (director del Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas) y el Ministerio de Innovación, de forma que, por falta de fondos, está paralizada una línea de investigación que permitiría desarrollar nuevos fármacos contra el cáncer de pulmón:


El problema no es concretar los objetivos del gasto en términos de objetivos intermedios (horas de programación en las televisiones, número de programas emitidos, películas subvencionadas…) sino en términos de objetivos finales, los objetivos de interés general a los que debe responder cualquier partida de gasto público. Si se emplean recursos en mantener televisiones públicas o en conceder subvenciones a determinadas películas, DEBE EXISTIR LA OBLIGACIÓN de definir cuáles son los fines de interés público que justifican dichas partidas y qué beneficios de carácter general se obtienen en función de su cumplimiento. Sólo así es posible que el gasto público sea efectivo y se asignen los recursos a las cuestiones que son verdaderamente prioritarias.

El problema para adoptar este principio son dos:

1.- Afectaría a todas las Administraciones Públicas (Administración Central, Comunidades Autónomas, Administraciones Locales), por lo que afectaría, en mayor o menor medida, a todos los partidos políticos. Y ninguno de estos partidos quiere afrontar un proceso de estas características, por lo que comentaremos en el punto 2.

2.- A los afectados por la reducción del gasto, no se les podría plantear la situación con medias tintas o medias verdades. Habría que decir, con claridad y sin tapujos, que hay partidas de gasto que van a desaparecer y que no se sabe si algún día volverán. Las reducciones de gasto efectuadas hasta la fecha han podido ser presentadas como medidas transitorias obligadas por la crisis. Como soluciones que podrán ser paliadas en el futuro con medidas correctoras. Las medidas a afrontar vendrían sin marcha atrás prevista. Y eso es algo que no creo que ningún partido se atreva a asumir.

El realizar un ajuste de estas características puede parecer duro y drástico. El gran problema es que si no lo hacemos nosotros mismos desde España, una mayor desconfianza de los inversores puede acabar con la suspensión de pagos de nuestra Hacienda Pública y, entonces, será la Unión Europea y el Fondo Monetario Internacional quien acabe imponiéndonos recortes draconianos y no tendremos margen de maniobra para tomar nuestras propias decisiones. Además, tenemos que ajustar nuestro gasto público para hacer frente a muchos de los retos inmediatos que comentaremos en entradas futuras del blog. Si no afrontamos ese proceso, muchas de las medidas que son necesarias para mejorar el nivel de vida del país serán inabordables. En especial uno de ellos, la reestructuración del sector financiero, es de máxima urgencia para iniciar la senda de la recuperación. De este tema trataremos en nuestra próxima entrada.

1 comentario:

  1. José Manuel, muy claro como acostumbras.
    En la próxima salida creo toca el turno a la "reestructuración del sector financiero" y sobre ese tema hay que ver quien le pone el cascabel al gato.

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