ANTERIORES ENTRADAS DE LA SERIE:
Primera parte: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-en.html
Segunda parte: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-en_9.html
Tercera parte: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-en_10.html
Cuando mencionamos los factores
más relevantes que existían para explicar la situación actual del déficit
público, el segundo de ellos era el carácter disfuncional de los mecanismos
institucionales existentes para generar partidas de gasto. En esta entrada,
vamos a explicar a qué nos referimos con ello.
En primer lugar, vamos a mostrar
cómo ha evolucionado la distribución del gasto entre las distintas
administraciones (Administración Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones
Locales –Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales y Cabildos Insulares,
básicamente- y Seguridad Social) desde 1979, año en que se inició la
descentralización del Estado a través de la constitución de Comunidades
Autónomas, hasta el año 2010, último año de los que tenemos datos de la
Intervención General de la Administración del Estado.
Obsevamos que si la
Administración Central, en 1979, representaba el 47% del gasto total de las Administraciones
Públicas, en 2010 sólo significaba el 20,4%. Las Comunidades Autónomas, de no
representar prácticamente nada en 1979, gestionaban el 34,6% en 2010. Las
Corporaciones Locales pasaron de ser el 8,6 al 13,4%.
En el siguiente cuadro, podemos
ver la composición excluyendo los gastos de la Seguridad Social:
Comprobamos que, en 2010, las
Comunidades Autónomas gastaron el 50,6% del gasto total excluyendo los gastos
de Seguridad Social, la Administración Central, el 29,8%, y las Corporaciones
Locales, el 19,6% (para entender el peso de las Comunidades Autónomas, es
fundamental tener en cuenta que han asumido las competencias de educación,
sanidad y justicia). Señalemos, además, que las Corporaciones Locales apenas
han ganado peso en todo el período considerado.
En segundo lugar, para centrarnos
en un resultado muy concreto de este fuerte proceso de descentralización, vamos
a utilizar las “Cuentas financieras de la economía española”, que publica el
Banco de España y vamos a ver el desglose de las distintas administraciones
públicas. El apartado en que nos vamos a centrar es el de “Pasivos netos
contraídos” (es decir, la cantidad en la que aumenta el endeudamiento de cada
nivel de la administración en un año determinado). En el siguiente cuadro, aparecen
los importes:
Fuente: Banco de España
Para apreciar con claridad la
evolución de las cifras, vamos a excluir los gastos de Seguridad Social y vamos
a centrarnos en los tres niveles restantes de la administración. En primer
lugar, vamos a partir de un índice 100 en el año 2004 para todas las
administraciones y vamos a ver el valor que acaba alcanzando en el 2011:
Fuente: Elaboración a partir de
datos del Banco de España
Respecto al total de las
Administraciones Públicas, el índice de endeudamiento anual pasó a ser de 579,0
en el 2011, es decir se multiplicó por 5,79. Pero, en cada nivel, el
comportamiento ha sido muy diferente. Así, en la Administración Central pasó a
ser de 484,6 (es decir, se multiplicó por 4,85), en las Corporaciones Locales
pasó a ser 267,8 (es decir, se multiplicó por 2,68) y en las Comunidades
Autónomas alcanzó la cifra de 1005,1 (es decir, se multiplicó por más de 10).
En el siguiente gráfico, se detecta fácilmente la tendencia:
Fuente: Elaboración a partir de
datos del Banco de España
Resulta evidente que, en el
período 2004-2007, antes de la irrupción de la crisis, ya era extraña la senda
de endeudamiento de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, ya que, ante
el aumento de los ingresos públicos al calor de la expansión económica, dicho
comportamiento era poco menos que anómalo. Pero, cuando la crisis aparece en
2008, mientras que el endeudamiento anual de las Corporaciones Locales tiende a
estabilizarse, en el caso de las Comunidades Autónomas se dispara sin ningún
tipo de control. Aunque la Administración Central, desde 2010, ha hecho un
esfuerzo para contener esta variable, las Comunidades Autónomas, globalmente
consideradas, han estado al margen de cualquier estrategia de contención.
Ello es más grave si tenemos en
cuenta los datos expuestos anteriormente en relación al aumento del
protagonismo de las Comunidades Autónomas en la ejecución del gasto público
total.
Para explicar esta circunstancia,
hay que considerar una serie de factores:
1.- El principal problema es que
la Administración que recauda la mayor parte de los impuestos es la
Administración Central (salvo en el caso de País Vasco y Navarra).
Posteriormente, la misma cede un porcentaje de dichos impuestos y realiza
transferencias a las Comunidades Autónomas para financiar las competencias de
estas. Si vemos el siguiente cuadro, se aprecia que el peso de las CC.AA. en
los recursos totales es menor que el correspondiente al gasto:
El gastar sin tener asociada la
facultad de fijar los tributos para conseguir un presupuesto equilibrado se ha
convertido en un mecanismo altamente pernicioso. Y ha generado, desde el
nacimiento del Estado de las Autonomías, la repetición de una dinámica
perversa. Las CC.AA. gastan por encima de sus posibilidades; a continuación,
argumentan que la financiación de la Administración Central es insuficiente; en
conclusión, piden reformar el sistema de financiación para aumentar sus
recursos a la vez que la Administración Central articulaba mecanismos para
cubrir la deuda acumulada.
Evidentemente, este proceso ya no
da más de sí. Ni la crisis permite tener abundancia de recursos para liquidar
excesos de años anteriores ni el tamaño de la Administración Central
proporciona margen para adelgazamientos sucesivos si se quiere que la misma
siga cumpliendo sus funciones de cohesión social y territorial y de llevar a
cabo políticas compensadoras en caso de recesión.
2.- Otro factor a tener en cuenta
es que los recursos financieros cedidos por el Estado al conjunto de
competencias de las Comunidades Autónomas son, básicamente, para la prestación
de servicios que, con anterioridad, se prestaban centralizadamente (sanidad,
educación, justicia, etc.). Cuando, desde la Administración Central, se ceden
determinados impuestos (Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, Impuesto de
Sucesiones y Donaciones, Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados), se ceden porcentajes de otros (IRPF e IVA) y se
realizan transferencias adicionales, todo ello va destinado a financiar
actividades que antes realizaba el Estado. Pero, ¿qué ocurre cuando una
Comunidad Autónoma asume gastos correspondientes a nuevas funciones? Pensemos
en televisiones públicas autonómicas, gastos de cooperación exterior, “embajadas”
de las CC.AA. en el exterior, políticas culturales varias, patrocinios
deportivos de toda índole, proyectos faraónicos diversos… Para financiar las
partidas correspondientes, cada Comunidad Autónoma tendría que haber aprobado
nuevos impuestos y tendría que haber explicado a los ciudadanos el destino que
iban a tener las cantidades recaudadas (trámite que siempre es engorroso). Ello
no ha sido así y, al final, ha actuado el mecanismo descrito en el anterior
apartado. El Fondo de Liquidez Autonómica recientemente aprobado (http://www.cincodias.com/articulo/economia/saenz-santamaria-fondo-liquidez-autonomica-activara-semana/20120925cdscdseco_4/).
Hasta cierto punto, la misma
dinámica explicada para las Comunidades Autónomas se ha reproducido en las
Corporaciones Locales. Los motivos por los que las mismas han asumido
competencias sin la financiación suficiente se podrían sintetizar en los
siguientes puntos:
1.- El “factor cercanía”.- Muchas
veces, los ciudadanos han pedido la solución de sus problemas a la
administración más cercana (es decir, a los Ayuntamientos) y los mismos han
afrontado directamente la solución, sin considerar si tenían recursos adecuados
para ello o no.
2.- Las Comunidades Autónomas, a
las que les ha llegado abundantes recursos en virtud del proceso de
descentralización, no han diseñado una política sistemática de transferencia de
parte de los mismos a las Corporaciones Locales, de forma que ha sido, al
final, el Estado quien ha tenido que solucionar los problemas financieros de
las mismas.
3.- Adicionalmente, las
Comunidades Autónomas han aprobado disposiciones legales por las que obligaban
a las Corporaciones Locales a asumir nuevas competencias, pero no han dispuesto
partidas presupuestarias para la financiación de las mismas.
Todo ello ha llevado a que las
Corporaciones Locales hayan asumido más funciones de las que legalmente le
correspondían. En el siguiente enlace, pueden acceder a la Ley 7/1985 de Bases
del Régimen Local: http://www.patrimur.com/normativa/ley7-1985.pdf.
Les invitaría a que vayan al artículo 26 y vean cuáles son las funciones
mínimas que los municipios están obligados a ejercer y las comparen con todo lo
que hace su propio municipio. Seguro que se llevan una sorpresa…
Frente a este estado de cosas,
hay prevista una Ley de Racionalidad y Sostenibilidad de la Administración
Local que pretende poner orden. Se pretende evitar que, básicamente, los
municipios no lleven a cabo funciones que no les son propias. Además, si una
Comunidad Autónoma dispone que un municipio debe ejercer determinadas
competencias pero no ha previsto partidas presupuestarias para ello, el Estado
podría detraer de las transferencias que ha de hacer a esa Comunidad Autónoma las
cantidades correspondientes y cedérselas, directamente, a los municipios. Finalmente,
se evaluará los niveles de eficiencia de los servicios prestados y si, por
dimensión o recursos económicos, los mismos no alcanzan un mínimo
satisfactorio, los mismos pasarían a ser ejecutados por las Diputaciones
Provinciales.
Aunque estos mecanismos parecen,
en principio, razonables, la gran pregunta es: ¿y qué va a pasar con las
Comunidades Autónomas que son las que representan la parte más importante del
problema? Esa es la gran incógnita. Aunque hay muchas propuestas en el aire y
va cuajando la opinión generalizada de que es necesario reformar su
configuración, hasta ahora no hay un proyecto en firme, bien definido por el
Gobierno. Como hemos visto en todos los cuadros al principio de la entrada,
aunque se afronte la cuestión de las Corporaciones Locales, si no se hace nada
con las Comunidades Autónomas (que es el principal problema), pocas esperanzas
de solución podemos tener.
Mañana, abordaremos un nuevo
aspecto, relativo a la gestión del gasto público.
Comentarios
Publicar un comentario