SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (I)

Como probablemente sabrán, el Gobierno español ha presentado recientemente una reforma fiscal, de complicada evaluación y dudosa eficacia (http://estaticos.expansion.com/opinion/documentosWeb/2014/06/23/reformafiscal_2306.pdf). Como esta cuestión es ardua, compleja, requiere de un análisis pormenorizado y, sobre todo, es inseparable del tema del gasto público, es conveniente empezar viendo aspectos relacionados con esta segunda vertiente con el fin de entender con mayor claridad lo que debemos decir en relación a los impuestos.

Esta serie que empezamos hoy, se va a componer de las siguientes partes:

1.- TEORÍAS ECONÓMICAS SOBRE EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO.

2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.

3.- EL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.

4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO.

Por lo tanto, hoy empezaremos con el primer apartado, donde hablaremos de la visión que del tema tenían la Escuela Clásica, la Escuela Neoclásica, la Escuela Historicista, la Escuela Socialista, el Keynesianismo, el Monetarismo, la Escuela Austríaca, la Escuela de la Economía de la Oferta y la Escuela de la Public Choice.

1.- TEORÍAS ECONÓMICAS SOBRE EL SECTOR PÚBLICO.

En principio, podría parecer un ejercicio poco práctico revisar las diferentes teorías que se han propuesto para indicar cuál debería ser el papel del sector público en la economía. Sin embargo, dichas teorías han acabado influyendo, de uno u otro modo, en la forma en que se ha ejecutado la política económica y, aún hoy, se sigue haciendo uso de ellas para defender una u otra postura a la hora de proponer distintas medidas a aplicar por los gobiernos. Como John Maynard Keynes escribió en la Teoría General, “los hombres prácticos, que se creen exentos por completo de cualquier influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún economista difunto”. Como veremos, muchos economistas difuntos todavía sirven de inspiración para la mayoría de opiniones que se intercambian en los parlamentos y en los medios de comunicación.

A.- LA ESCUELA CLÁSICA

  

Monumento a Adam Smith en la Royal Mile de Edimburgo

A la Escuela Clásica se le suele atribuir el origen de las doctrinas que propugnan una intervención mínima del gobierno en la economía. Adam Smith (1723-1790) en La Riqueza de las Naciones (1776) – publicada en español por Alianza Editorial con traducción de Carlos Rodríguez Braun en 1994 -, lo enunciaba muy claramente. Según el economista escocés, las funciones del gobierno se limitaban a los siguientes puntos:

1.- “El primer deber del soberano” es “es del de proteger a la sociedad de la violencia e invasión de otras sociedades independientes”.

2.- “El segundo deber del soberano” es “el de proteger en cuanto le sea posible a cada miembro de la sociedad contra la injusticia y opresión de cualquier otro miembro de la misma, o el deber de establecer una administración exacta de la justicia”.

3.- “El tercer y último deber del soberano o el estado es el de construir y mantener esas instituciones y obras públicas que aunque sean enormemente ventajosas para una gran sociedad son sin embargo de tal naturaleza que el beneficio jamás reembolsaría al coste en el caso de ningún individuo o número pequeño de individuos y que, por lo tanto, no puede esperarse que ningún individuo o grupo reducido de individuos vayan a construir o mantener”.

Es decir, para Adam Smith, las funciones del gobierno se reducían a la defensa frente al exterior, el orden público y la justicia y, en lo que se refiere al tercer punto, las obras públicas y la educación (que eran los dos aspectos explícitamente mencionados por Smith).

Una cuestión que quedaba abierta pero que Smith planteaba en un famoso párrafo de su obra, era la posibilidad de que los empresarios llegaran a acuerdos que desvirtuaran la libre competencia entre ellos. Así, el economista escocés afirmaba que “es raro que se reúnan personas del mismo negocio, aunque sea para divertirse y distraerse, y que la conversación no termine en una conspiración contra el público o en alguna estratagema para subir los precios. Es ciertamente imposible prevenir tales reuniones por ley alguna que fuese practicable o coherente con la libertad y la justicia. Pero aunque la ley no puede impedir que las personas del mismo negocio se agrupen, tampoco debería hacer nada para facilitar esas agrupaciones; y mucho menos para volverlas necesarias”. Habría que esperar más de un siglo antes de que esta preocupación se concretara en medidas de carácter práctico.

Para cumplir con las funciones antes comentadas, el gobierno debía aplicar un presupuesto equilibrado, en el que los gastos no fueran superiores a los ingresos y, en consecuencia, desaconsejaba taxativamente la emisión de deuda como medio para financiar el gasto público.

Estos postulados se mantendrían inalterados durante varias décadas. David Ricardo (1772-1823), en sus Principios de Economía Política (1817) argumentó que sólo la aplicación estricta de los principios de libre mercado, con la eliminación de cualquier traba impuesta por las entidades gremiales y la abstención por parte del gobierno de cualquier medida de tipo proteccionista en relación al comercio exterior, serviría para retrasar lo máximo posible la llegada de un “estado estacionario” que sus razonamientos consideraban inevitable.

David Ricardo

No obstante, en el desarrollo de la Escuela Clásica surgirían una serie de cuestiones que matizarían el principio básico de “no intervención de los gobiernos” o, como mínimo, mostrarían contradicciones en el libre funcionamiento del sistema económico que permitían deducir que algún tipo de intervención podía estar justificado:

a.- En primer lugar, hay que mencionar la obra de Thomas Malthus (1766-1834). En su Ensayo sobre la población (1798), estableció su famosa tesis de que mientras los recursos crecen en progresión aritmética (1, 2, 3, 4, 5…), la población lo hace en progresión geométrica (1, 2, 4, 8, 16…), de forma que era inevitable un problema general de sobrepoblación. Por otra parte, frente a los postulados dominantes de la Escuela Clásica, Malthus admitió que podía haber un problema de insuficiencia de la demanda global, lo cual fue reconocido por el propio Keynes como un antecedente de sus teorías.

 

Thomas Malthus

2.- Añadida a las dos vertientes apuntadas por Malthus, está el debate desarrollado en la primera mitad del siglo XIX (y cuyas posiciones enfrentadas distan menos de lo que parece de las que se mantienen hoy día) en relación a la gestión de la política monetaria. Los problemas surgidos por el desarrollo de la economía bancaria y el uso de los billetes como medio de pago, entre los que figuraban el alza de la inflación y las quiebras bancarias, dieron lugar a dos corrientes que proponían vías diferentes para la solución de los mismos: la banking school y la currency school. La currency school proponía una rígida equivalencia entre los billetes emitidos por los bancos y las reservas de oro que estos mantenían mientras que la banking school defendía que sería la gestión adecuada por parte de un banco central que supervisase al conjunto de bancos privados la que solucionase los problemas asociados al desarrollo de una economía bancaria. Hay que observar que, en uno y otro caso, el dilema no es única y exclusivamente decidir entre libre mercado o intervención pública sino, en un sentido más profundo, decidir qué tipo de intervención practicar. Porque si, en el segundo caso, existía un margen de discrecionalidad por parte del banco central sobre cómo ejecutar sus funciones, en el primero se asumía que existía una relación fija entre el oro y la unidad monetaria considerada (en el debate planteado, obviamente, era la libra esterlina). Cabría preguntarse si tiene sentido dotar de un carácter “sagrado” a la relación fija indicada ya que, en un mercado libre, lo natural sería que la misma fluctuase. Es decir, en última instancia, optar por una u otra vía sería decidir por un tipo de intervención u otro. Aunque este debate pueda parecer algo lejano, las discusiones sobre las bondades o no del patrón oro y de los tipos de cambio fijos o de los tipos de interés variables siguen el mismo esquema que las que mantuvieron la currency school y la banking school en la primera mitad del siglo XIX.

3.- Finalmente, cabe mencionar la obra de John Stuart Mill (1806-1873), quien fue el principal autor que introdujo en la Escuela Clásica la inquietud sobre la distribución de la renta. Compartiendo con David Ricardo la teoría del “estado estacionario”, Mill defendía que, llegados a ese punto, en el que la producción total ya no podría crecer más, podría plantearse mejorar la distribución de la renta existente en la sociedad a través, por ejemplo, de medidas fiscales tales como impuestos que supusieran un alto gravamen sobre las herencias. 

John Stuart Mill

Aun cuando el grado de desarrollo técnico de las reflexiones sobre la intervención del sector público en la economía no alcanzaron la sofisticación que, posteriormente, llegarían a tener, la realidad es que buena parte de las cuestiones que serían objeto de estudio en las siguientes escuelas que veremos ya estaban presentes en la Escuela Clásica: la asignación de recursos para funciones que se consideran inherentes al gobierno, la influencia de los instrumentos de política monetaria en la marcha del ciclo económico y los problemas derivados de la distribución de la renta. (La gran novedad que introduciría el keynesianismo sería la posibilidad de utilizar el déficit público como herramienta para suavizar el impacto de las recesiones, algo que no estaba presente en la Escuela Clásica, en la que sólo Malthus, como hemos visto, se llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global).

B.- LA ESCUELA NEOCLÁSICA

Frente a la Escuela Clásica, que abordó el estudio de las grandes tendencias del sistema económico, la Escuela Neoclásica se centró en el análisis de las motivaciones individuales de los agentes económicos y en la forma en que la conjunción de las decisiones de todos ellos daba lugar a la determinación de los precios y las cantidades por las que los bienes era intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor-trabajo (los bienes valían según la cantidad de trabajo incorporada a los mismos), el enfoque de la Escuela Neoclásica llevó a la defensa de una teoría del valor-utilidad, es decir, el valor de los bienes depende de la utilidad que incorporan para el consumidor.

Al igual que la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de modo automático y, en consecuencia, es indeseable cualquier tipo de interferencia del gobierno ya que lo único que serviría era para alejar a los mercados de su posición de equilibrio natural.

Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger – padre, a su vez, de la Escuela Austríaca de Economía- y el francés Walras) coincidieron en los puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall (1842-1924) la Escuela de Cambridge empezó a estudiar los denominados “fallos de mercado”, es decir, aquellas situaciones en las que el libre mercado no alcanzaba los resultados óptimos que la teoría preveía. En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con los que vimos que la Escuela Clásica indicaba pero los mismos fueron mejor definidos y desarrollados desde el punto de vista técnico.

 

Alfred Marshall

Los ejemplos más importantes de “fallos de mercado” son los siguientes:

1.- Existencia de bienes públicos y semipúblicos.- Hay determinados bienes para los que no es posible individualizar la demanda por usuario. El caso típico es la defensa nacional, los servicios de seguridad policiales o las vías públicas de libre acceso. Una vez que hay un ejército o una policía o hay una red de vías públicas, todos los ciudadanos se benefician automáticamente de los servicios que prestan por lo que no es posible cobrar un precio por lo que podríamos denominar cada unidad del bien. Ello significa que los criterios de libre mercado no se pueden aplicar a servicios públicos de este tipo por lo que los mismos no se financian mediante el precio asignado a los mismos sino mediante impuestos y hay que fijar cómo se distribuye la carga fiscal. Ello entra en un área completamente distinta a la que corresponde a los criterios de libre mercado.

2.- Existencia de economías externas.- Este es uno de los casos más importantes que conducen a intervenciones del sector público. Se refiere a bienes cuyo consumo tiene impacto positivo o negativo en otros agentes económicos. En caso de impactos económicos positivos, se denominan economías externas positivas. En caso de impactos económicos negativos, se denominan economías externas negativas. Casos típicos de economías externas positivas son la sanidad, la educación o el transporte público. El caso más evidente de economía externa negativa es la contaminación. En el primer caso, la prestación de servicios sanitarios, la formación e instrucción de los ciudadanos o la existencia de redes y servicios de transporte público no sólo benefician a los usuarios directos de dichos bienes sino a todos aquellos que obtienen ventajas de poder disponer de personas adecuadamente formadas, con buena salud y que se pueden mover de un lugar a otro con facilidad. Por ello, si estos bienes se comercializaran según los criterios de libre mercado, el nivel producido sería inferior al que resultaría óptimo para el conjunto de la economía. En consecuencia, se hace necesaria una intervención pública para que dicho nivel alcance la cantidad óptima requerida. En el caso de las economías externas negativas, la mecánica es la contraria. Si, por ejemplo, una empresa vierte residuos tóxicos a un río o emite sustancias contaminantes a la atmósfera, ello lleva a la degradación de otros bienes que, sin embargo, no se imputan como coste a la empresa contaminante a menos que haya una intervención pública. En consecuencia, las economías externas o externalidades pueden hacer necesaria la intervención del gobierno para corregir los fallos de mercado que las generan.

3.- Existencia de barreras de entrada que impiden la libre entrada de empresas en el mercado.- A la hora de evaluar la bondad del sistema de libre mercado, tanto la Escuela Clásica como la Neoclásica parten de que cualquier empresa puede acceder a cualquier sector para suministrar el bien o servicio que es propio al mismo. De este modo, si en dicho sector se alcanza un nivel de beneficios por encima de la media, la entrada de nuevas empresas hará aumentar la producción del bien correspondiente, de forma que ello durará hasta que el nivel de beneficios sea similar al del resto de sectores. Esta mecánica impediría que hubiera sectores con beneficios ostensiblemente superiores a la media. Sin embargo, basta ver la realidad para comprobar que ello no es así. En ocasiones, resulta difícil o prácticamente imposible entrar en un determinado sector por la existencia de barreras de entrada (necesidad de un elevado volumen de inversiones para entrar en el mercado, posesión por una empresa de la fuente esencial de materias primas para la fabricación de un producto, acuerdos entre empresas para impedir la entrada de competidores…), favoreciendo ello la existencia de monopolios u oligopolios con capacidad para imponer precios más elevados al consumidor y, por tanto, con la posibilidad real de obtener beneficios claramente superiores a la media. Por ello, vuelve a ser necesaria una intervención del sector público para corregir esta situación y conseguir que se alcancen los resultados propios de un libre mercado. En la actualidad, la existencia de organismos gubernamentales que tienen como fin la defensa de la competencia es una consecuencia del planteamiento que hemos explicado (en España, el Tribunal de Defensa de la Competencia, ahora denominado Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, ha sido el organismos que ha cumplido tradicionalmente con dicha función).

4.- Existencia de información asimétrica entre los agentes que intervienen en el mercado.- Todas las investigaciones en relación al libre mercado y lo que en la teoría económica se denomina “competencia perfecta” siempre concluyen en la necesidad de que todos los intervinientes en el mercado tengan la misma información con el fin de alcanzar los resultados óptimos que los modelos teóricos prevén. Obviamente, no siempre ello es así. En los mercados financieros, por ejemplo, las entidades que comercializan sus productos siempre suelen tener mejor conocimiento que sus clientes en relación a las circunstancias y condiciones de la situación, lo cual deriva muchas veces en consecuencias indeseadas para los inversores que colocan sus ahorros en instrumentos cuyo comportamiento posterior dista sustancialmente del esperado. Por ello, suelen establecerse los llamados reguladores de los mercados que buscan que todos los agentes intervinientes tengan la misma información y nadie pueda obtener beneficios de la posesión de datos que no están a disposición de todos los participantes en las diferentes transacciones. En España, por ejemplo, en relación a los mercados financieros, existe la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) que busca que tiene como fin el que no existan asimetrías en la información disponible en la Bolsa y en los restantes mercados financieros. Otro fenómeno también parcialmente relacionado con la asimetría de la información es el de la emigración. Muchas veces, los flujos migratorios surgen como consecuencia de la sobrevaloración que hacen los emigrantes de sus posibilidades de encontrar trabajo en los países de destino. Por ello, el establecimiento de políticas migratorias se suelen justificar también sobre esta idea.

Si observamos los distintos casos que hemos expuesto, veremos que guardan un evidente paralelismo con las intervenciones consideradas como justificadas por Adam Smith. La definición de bienes públicos tiende a coincidir con lo comentado por el economista escocés en relación a la defensa y el orden público. Igualmente, lo comentado sobre las externalidades es equiparable a los argumentos que antes hemos visto sobre las obras públicas y la educación. Igualmente, la justificación de la intervención pública en materia de defensa de la competencia y de eliminación de la información asimétrica puede tener su remoto antecedente a lo comentado por Smith sobre las “reuniones de los empresarios”.

Por tanto, la gran virtud de la Escuela Neoclásica fue sistematizar los motivos en los que era justificable la intervención pública, encuadrando la misma dentro de la propia teoría diseñada y ampliando los posibles casos en los que aquella podía tener fundamento.

En realidad, tanto la Escuela Clásica como la Neoclásica desarrollaron sus teorías en el contexto de unas economías que estaban experimentando las mayores tasas de crecimiento de la historia de la humanidad, con un auge nunca antes conocido de la industrialización y de la urbanización y, por tanto, los diferentes autores se centraron en explicar el proceso por el que dichos fenómenos estaban teniendo lugar más que en estudiar posibles mecanismos correctores a los elementos disfuncionales que pudieran existir. De hecho, las escuelas que veremos en la siguiente entrada desarrollaron sus postulados sobre la base de algunos de los problemas y contradicciones asociados al proceso económico que estaba teniendo lugar y que parecían justificar un mayor grado de intervención de los gobiernos que el que defendían las escuelas estudiadas.