SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (IV)





En la entrada de hoy, vamos a seguir hablando de la Escuela Keynesiana, pero no nos vamos a centrar en lo que dijo Keynes sino en lo que afirmaron los continuadores de la Escuela.

E.- LA ESCUELA KEYNESIANA (continuación).- Como dijimos en la anterior entrada, Keynes, en la Teoría General, indicó que, en determinadas circunstancias, no se podía confiar en los mecanismos automáticos del mercado para que, después de una recesión, el sistema económico volviera a una situación de pleno empleo o, alternativamente, a una cifra de paro correspondiente a su nivel estructural, ya que a menores tasas de desempleo le corresponderían mayores tasas de inflación por lo que, en la práctica, habría que elegir una combinación de empleo e inflación que resulte satisfactoria. Para que ello sucediera, había que adoptar, en primer lugar, una política monetaria expansiva que redujera sustancialmente los tipos de interés y estimulara la inversión. Sin embargo, en la situación conocida como “trampa de la liquidez”, ese remedio podía ser ineficaz y podía ser necesario el aumento del gasto público y la generación de déficits para poder impulsar la demanda agregada. Otra forma de restablecer el pleno empleo sería mediante la redistribución de la renta, utilizando la política fiscal para gravar a los segmentos más elevados de renta y concediendo subsidios a los segmentos inferiores. Como estos últimos tendrían mayor propensión al consumo, el resultado de esta combinación de medidas sería el aumento de la demanda.

Estos postulados, según los hemos explicado, tendrían dos vertientes claramente diferenciadas que darían lugar a dos tipos de debates distintos surgidos de la ambigüedad de la Teoría General sobre algunos aspectos: uno, correspondiente a las políticas anticíclicas o de estabilización y, otro, correspondiente a las políticas de redistribución o a lo que se vino a denominar Estado del Bienestar.

1.- POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN.- En relación al razonamiento expuesto, cabía la duda de si la intervención del gobierno debía ser permanente o sólo estaba justificada en caso de recesión. Podía pensarse que, dado que la Teoría General pretendía abarcar todos los casos económicos posibles y no sólo la situación de pleno empleo que preveían las escuelas Clásica y Neoclásica (de ahí, el calificativo de “general”), una vez que las consecuencias de la crisis hubieran sido resueltas, se podía volver a un estado en que la intervención pública se volviera a reducir a la atención de sus funciones esenciales (orden público, justicia, defensa, obras públicas) y a la solución de los fallos del mercado (bienes públicos, externalidades, información asimétrica, ausencia de competencia…). Sin embargo, algunos párrafos de la Teoría General parecían insinuar que la intervención del gobierno iba a empezar a tener que ser una constante por la propia evolución del capitalismo:

“Hoy, y probablemente en el futuro, la curva de la eficiencia marginal del capital [que vendría a expresar el rendimiento de las inversiones realizadas] se encuentra, por variadas razones, muy por debajo de lo que era el siglo XIX. La agudeza y la peculiaridad de nuestros problemas de que la tasa media de interés permitirá un nivel medio razonable de ocupación es tan inaceptable para los propietarios de riqueza, que no puede establecerse fácilmente por medio de simples manipulaciones de la cantidad de dinero. Aun durante el siglo XIX pudo encontrarse un camino, siempre que se pudiera alcanzar un nivel medio tolerable de ocupación durante una, dos o tres décadas, simplemente asegurando una oferta adecuada en unidades de salarios. Si éste fuera nuestro único problema en la actualidad – si todo lo que necesitamos fuera un grado suficiente de devaluación -, no cabe duda que encontraríamos hoy una solución.

Pero el elemento más estable, y el menos fácil de desplazar en nuestra economía contemporánea ha sido hasta ahora, y puede serlo en el futuro, la tasa mínima de interés aceptable por la generalidad de los propietarios de la riqueza. Si un nivel tolerable de ocupación requiere una tasa de interés muy inferior a las tasas promedio que regían en el siglo XIX, es muy dudoso que pueda alcanzarse simplemente por medio de manipulaciones en la cantidad de dinero.”

En virtud de ello, la primera recepción que se hizo de la Teoría General en Estados Unidos, realizada por Alvin Hansen (1887-1975), insistía en la necesidad de plantearse un aumento permanente de la intervención del gobierno en la economía. Aunque Hansen, en principio, no se mostró especialmente entusiasta de la obra de Keynes, posteriormente, en libros como Fiscal Policy and Business Cycle (1941) llegó a ir más lejos que el propio economista británico y, en palabras de John Kenneth Galbraith en Historia de la economía, llegó a “sostener (…) que el equilibrio con subempleo – según su terminología, la tendencia al estancamiento secular- era normal y previsible en la economía moderna, y que sólo podía contrarrestarse mediante una resuelta intervención del Estado”.


 
Alvin Hansen

Otro ejemplo de esta tendencia fue el de Abba P. Lerner (1903-1982), quien escribió un libro con el expresivo título de The Economics of Control (1944), quien defendió abiertamente una intervención aún más masiva del Estado que sólo encontraría límite cuando se alcanzara el nivel de pleno empleo.



 Abba P. Lerner


Sin embargo, los continuadores de la tradición neoclásica adoptaron una versión más moderada de los postulados keynesianos. Economistas como J. R. Hicks (1904-1989), Paul Anthony Samuelson (1915-2009), James Tobin (1918-2002), Franco Modigiliani (1918-2003) o Don Patinkin (1922-1995) adoptaron una visión en la que la masiva intervención del Estado estaba fuera de lugar.

Para estos autores, que elaboraron la llamada “síntesis neoclásica”, las situaciones de recesión y desempleo seguían siendo situaciones excepcionales dentro del modelo general, el cual seguiría siendo válido. Cuando se produce una recesión y la misma da lugar a una situación de alto nivel de desempleo, se pondrían en marcha una serie de mecanismos que restablecerían el equilibrio de la situación. En una situación como la descrita, tendría lugar una reducción del nivel de precios y, con ello, se generaría el llamado “efecto saldos reales”. El mismo consistiría en que la riqueza poseída por los agentes económicos aumentaría de valor real ya que se habría reducido el nivel de precios que sirve de referencia. Dicho aumento de valor haría aumentar la demanda agregada y, de este modo, se iría solucionando el problema del desempleo.

Los autores mencionados, entonces, aunque defendían la existencia del mecanismo descrito, ponían el énfasis en que el mismo era lento y podía estar sometido a numerosas contingencias. De este modo, la utilización de unas políticas fiscal y monetaria expansivas tenían como objetivo acelerar el retorno al equilibrio. Según esta visión, el modelo neoclásico podía ser considerado como aún vigente ya que, con las recetas keynesianas, estaría garantizada una situación permanente de pleno empleo.

Observemos que una y otra visión concebirían la utilización de las políticas expansivas desde perspectivas radicalmente diferentes. Mientras que Hansen o Lerner las verían como condición estrictamente NECESARIA para la recuperación, los autores de la síntesis neoclásica las considerarían sólo como condición SUFICIENTE, ya que el sistema económico tendría los mecanismos adecuados para llegar al equilibrio por sí mismo pero las rigideces y las condiciones inciertas derivadas de un gran conjunto de variables todas ellas moviéndose en direcciones no siempre coordinadas harían que dichos mecanismos no fueran precisamente rápidos.



Paul Anthony Samuelson




Franco Modigiliani
 James Tobin
 
 El gran éxito del segundo grupo de autores mencionados llegó con la llegada de Kennedy al poder en 1960. Estando, en esos momentos, Estados Unidos saliendo de una recesión, sus recetas (centradas en un subsidio a la inversión, una reducción temporal de impuestos y una política monetaria expansiva) dieron lugar a un amplio e intenso período de crecimiento en los años posteriores. Las políticas de estabilización o anticíclicas pasaron a ser alabadas y defendidas pero, al final de la década de los 60 y, sobre todo, a principios de los 70, este punto de vista empezó a ser matizado. Pero, de eso, ya hablaremos en la próxima entrada.

2.- LAS POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN.- Los postulados de Keynes, más que servir de espoleta para la creación del Estado del Bienestar, fueron útiles para justificar lo que, en términos prácticos, ya se estaba haciendo en diversos países. Los primeros esbozos de este fenómeno surgieron a partir de 1870 en la Alemania unificada y vinieron de la mano del canciller Otto von Bismarck (1815-1898), influido por los “socialistas de cátedra”, economistas a los que ya nos referimos a la hora de hablar del historicismo y de la Escuela Financiera Alemana. Como comenta John Kenneth Galbraith en  Historia de la economía, “lo que se consideraba como principal peligro de la época era la activa militancia de la clase obrera industrial en rápido crecimiento, con su ostensible proclividad a las ideas revolucionarias, y en particular, a las que provenían de su compatriota recientemente fallecido, Karl Marx. Proporcionando el más claro ejemplo de temor a la revolución como incentivo para la reforma, Bismarck urgió a que se mitigaran las más flagrantes crueldades del capitalismo. En 1884 y en 1887, después de apasionadas polémicas, el Reichstag adoptó un conjunto de leyes que otorgaban una protección elemental bajo la forma de seguros en previsión de accidentes, enfermedades, ancianidad e invalidez. Aunque fragmentariamente, se adoptaron luego disposiciones similares en Austria, Hungría y en otros países europeos [entre ellos, España].”


 

Otto von Bismarck


Veinticinco años después de la iniciativa de Bismarck, se adoptaron medidas similares en Gran Bretaña, aunque inspiradas, en este caso, por el influjo de la Sociedad Fabiana (de la que hablamos al referirnos a la Escuela Socialista) y de los sindicatos, que se hallaban muy bien organizados en dicho país. Impulsadas por el liberal David Lloyd George (1863-1945), que era Ministro de Hacienda, se adoptaron en 1911 leyes mediante las cuales se implantaron los seguros oficiales enfermedad y de invalidez, y posteriormente de desempleo. En palabras de Galbraith, en la obra antes mencionada, “con anterioridad a esto ya se había promulgado una ley que establecía pensiones de ancianidad sin aportaciones de particulares, pero no había previsto las contribuciones necesarias para su mantenimiento. El subsidio de desempleo vino a superar considerablemente las proporciones de su precursor alemán, que Lloyd George se había ocupado de estudiar personalmente; en realidad, sólo en 1927 llegó a existir en Alemania un seguro de desempleo propiamente dicho”.



David Lloyd George


En Estados Unidos, el economista que impulsó la implantación de medidas de este tipo fue John R. Commons (1862-1945) quien, como catedrático de la Universidad de Wisconsin, formó un grupo que estudió qué iniciativas podían adoptarse de cara a resolver determinados problemas sociales. Su obra influyó en las políticas de dicho Estado, de forma que su gobernador, Robert La Follette, desplegó un amplio programa cuyas principales medidas eran las siguientes (continuamos citando a Galbraith): “una normativa eficaz de las tarifas de los servicios públicos; una limitación de los intereses crediticios (si bien con un máximo todavía prohibitivo del 3,5% mensual, o sea, el 42% anual); una política de apoyo al movimiento sindical de los trabajadores; un impuesto estatal sobre la renta y, por último, en 1932, un sistema estatal de subsidio de desempleo”.



John R. Commons

Este programa, conocido por Plan Wisconsin, influyó en el diseño de medidas similares a nivel federal con la llegada de Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos, que logró que se acabara aprobando una Ley de la Seguridad Social, que implantó un sistema público de pensiones. Por otra parte, también se estableció el subsidio de desempleo, mediante un conjunto de disposiciones federales y de los Estados.

Con la publicación de la Teoría General y su argumento de que una distribución más igualitaria de la renta podía generar un aumento de la demanda agregada, las medidas descritas fueron vistas con ojos más favorables y, sobre todo, se tendió a favorecer una mayor sistematización de las mismas. En ello, tuvo un papel fundamental el economista y político británico William Henry Beveridge (1879-1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de Trabajo, el laborista Ernest Bevin, hecho público en 1942, titulado Social Insurance y Allied Services y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge” (http://www.sochealth.co.uk/resources/public-health-and-wellbeing/beveridge-report/). En él, el autor diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente implantado en Gran Bretaña tras la finalización de la II Guerra Mundial.



 William Beveridge

Beveridge se empezaba preguntando cuales eran los fines de la política social, teniendo en cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al final de la contienda bélica. Su respuesta era: “Podemos definir mejor los fines de la reconstrucción nombrando los cinco grandes males que hay que destruir: la indigencia, la enfermedad, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad”. 

En función de los cinco males a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que había que desarrollar para conseguir el objetivo:


En función de los cinco males a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que había que desarrollar para conseguir el objetivo:

INDIGENCIA                      =>          Establecimiento de los seguros de paro, de accidente, de vejez y de invalidez.

ENFERMEDAD                  =>          Establecimiento de un amplio y eficaz servicio sanitario en sus tres planos: preventivo, curativo y paliativo.

IGNORANCIA                    =>          Establecimiento de un sistema educativo que garantice la igualdad de oportunidades y en el que se logre elevar al máximo la calidad.

SUCIEDAD                          =>          Entendida en sentido muy amplio, abarcaría la ordenación de la emigración, el urbanismo, la política de viviendas, la política de desarrollo regional y la preservación de los espacios naturales y los equilibrios ecológicos.

OCIOSIDAD                        =>          Políticas para alcanzar el pleno empleo.

En relación a este último objetivo, Beveridge publicó un nuevo informe en 1944, titulado Full Employment in a Free Society (y conocido como “Segundo Informe Beveridge”), el cual indicaba que la puesta en marcha de un eficaz sistema de protección social exigía una situación de pleno empleo.

Como vemos, de la obra de Beveridge merecen destacarse dos notas esenciales:

1.- La primera, que su descripción de los servicios sociales a desarrollar coincide con los que suelen proporcionar los sectores públicos de los países occidentales (y con los que suelen centrar las polémicas sobre su gestión, provisión y financiación), de forma que el “Primer Informe Beveridge” tuvo un contenido profético evidente.

2.- La segunda, que el propio autor ya indicaba cómo el pleno empleo (o, alternativamente, un alto nivel de empleo) era una condición esencial para mantener el sistema que él defendía. El intenso crecimiento de los años 50 y 60 y la fuerte creación de puestos de trabajo asociada a aquel permitieron que el Estado del Bienestar se mantuviera sin problemas. Cuando la economía empezó a fallar a finales de los 70, todo el sistema de prestaciones sociales también encontró dificultades para ser financiado (y, de hecho, aún seguimos con el problema).

En definitiva, ya antes de que el Estado de Bienestar existiera como tal, quienes lo diseñaron eran conscientes de las condiciones para su mantenimiento. Ciertos debates, por tanto, son más antiguos de lo que podíamos pensar en un análisis apresurado.

Por tanto, a raíz del desarrollo de la Escuela Keynesiana, las medidas anticíclicas y de redistribución de la renta ocuparon un lugar fundamental en las políticas económicas de los países occidentales. Junto a las defendidas por las escuelas Clásicas y Neoclásicas (que el hacendista Richard Musgrave englobó bajo la denominación de “políticas de asignación de recursos”), formaron la tríada que pasó a asumir el sector público de los países más avanzados. Todo iba muy bien, pero, desde finales de los 60, algo empezó a fallar. A ello, dedicaremos nuestra próxima entrada.


Comentarios