En la entrada de hoy, vamos a
seguir hablando de la Escuela Keynesiana, pero no nos vamos a centrar en lo que
dijo Keynes sino en lo que afirmaron los continuadores de la Escuela.
E.- LA ESCUELA KEYNESIANA (continuación).- Como dijimos en la
anterior entrada, Keynes, en la Teoría
General, indicó que, en determinadas circunstancias, no se podía confiar en
los mecanismos automáticos del mercado para que, después de una recesión, el
sistema económico volviera a una situación de pleno empleo o, alternativamente,
a una cifra de paro correspondiente a su nivel estructural, ya que a menores
tasas de desempleo le corresponderían mayores tasas de inflación por lo que, en
la práctica, habría que elegir una combinación de empleo e inflación que
resulte satisfactoria. Para que ello sucediera, había que adoptar, en primer
lugar, una política monetaria expansiva que redujera sustancialmente los tipos
de interés y estimulara la inversión. Sin embargo, en la situación conocida
como “trampa de la liquidez”, ese remedio podía ser ineficaz y podía ser
necesario el aumento del gasto público y la generación de déficits para poder
impulsar la demanda agregada. Otra forma de restablecer el pleno empleo sería mediante
la redistribución de la renta, utilizando la política fiscal para gravar a los
segmentos más elevados de renta y concediendo subsidios a los segmentos
inferiores. Como estos últimos tendrían mayor propensión al consumo, el
resultado de esta combinación de medidas sería el aumento de la demanda.
Estos postulados, según los hemos
explicado, tendrían dos vertientes claramente diferenciadas que darían lugar a
dos tipos de debates distintos surgidos de la ambigüedad de la Teoría General sobre algunos aspectos:
uno, correspondiente a las políticas anticíclicas o de estabilización y, otro,
correspondiente a las políticas de redistribución o a lo que se vino a
denominar Estado del Bienestar.
1.- POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN.- En relación al razonamiento
expuesto, cabía la duda de si la intervención del gobierno debía ser permanente
o sólo estaba justificada en caso de recesión. Podía pensarse que, dado que la Teoría General pretendía abarcar todos
los casos económicos posibles y no sólo la situación de pleno empleo que
preveían las escuelas Clásica y Neoclásica (de ahí, el calificativo de
“general”), una vez que las consecuencias de la crisis hubieran sido resueltas,
se podía volver a un estado en que la intervención pública se volviera a
reducir a la atención de sus funciones esenciales (orden público, justicia,
defensa, obras públicas) y a la solución de los fallos del mercado (bienes
públicos, externalidades, información asimétrica, ausencia de competencia…).
Sin embargo, algunos párrafos de la Teoría
General parecían insinuar que la intervención del gobierno iba a empezar a
tener que ser una constante por la propia evolución del capitalismo:
“Hoy, y probablemente en el
futuro, la curva de la eficiencia marginal del capital [que vendría a expresar el rendimiento de las inversiones realizadas]
se encuentra, por variadas razones, muy por debajo de lo que era el siglo XIX.
La agudeza y la peculiaridad de nuestros problemas de que la tasa media de
interés permitirá un nivel medio razonable de ocupación es tan inaceptable para
los propietarios de riqueza, que no puede establecerse fácilmente por medio de
simples manipulaciones de la cantidad de dinero. Aun durante el siglo XIX pudo
encontrarse un camino, siempre que se pudiera alcanzar un nivel medio tolerable
de ocupación durante una, dos o tres décadas, simplemente asegurando una oferta
adecuada en unidades de salarios. Si éste fuera nuestro único problema en la
actualidad – si todo lo que necesitamos fuera un grado suficiente de
devaluación -, no cabe duda que encontraríamos hoy una solución.
Pero el elemento más estable, y
el menos fácil de desplazar en nuestra economía contemporánea ha sido hasta
ahora, y puede serlo en el futuro, la tasa mínima de interés aceptable por la
generalidad de los propietarios de la riqueza. Si un nivel tolerable de
ocupación requiere una tasa de interés muy inferior a las tasas promedio que
regían en el siglo XIX, es muy dudoso que pueda alcanzarse simplemente por
medio de manipulaciones en la cantidad de dinero.”
En virtud de ello, la primera
recepción que se hizo de la Teoría
General en Estados Unidos, realizada por Alvin Hansen (1887-1975), insistía
en la necesidad de plantearse un aumento permanente de la intervención del
gobierno en la economía. Aunque Hansen, en principio, no se mostró
especialmente entusiasta de la obra de Keynes, posteriormente, en libros como Fiscal Policy and Business Cycle (1941)
llegó a ir más lejos que el propio economista británico y, en palabras de John
Kenneth Galbraith en Historia de la
economía, llegó a “sostener (…) que el equilibrio con subempleo – según su
terminología, la tendencia al estancamiento secular- era normal y previsible en
la economía moderna, y que sólo podía contrarrestarse mediante una resuelta
intervención del Estado”.
Alvin Hansen
Otro ejemplo de esta tendencia
fue el de Abba P. Lerner (1903-1982), quien escribió un libro con el expresivo
título de The Economics of Control (1944),
quien defendió abiertamente una intervención aún más masiva del Estado que sólo
encontraría límite cuando se alcanzara el nivel de pleno empleo.
Abba P. Lerner
Sin embargo, los continuadores de
la tradición neoclásica adoptaron una versión más moderada de los postulados
keynesianos. Economistas como J. R. Hicks (1904-1989), Paul Anthony Samuelson
(1915-2009), James Tobin (1918-2002), Franco Modigiliani (1918-2003) o Don
Patinkin (1922-1995) adoptaron una visión en la que la masiva intervención del
Estado estaba fuera de lugar.
Para estos autores, que
elaboraron la llamada “síntesis neoclásica”, las situaciones de recesión y
desempleo seguían siendo situaciones excepcionales dentro del modelo general,
el cual seguiría siendo válido. Cuando se produce una recesión y la misma da
lugar a una situación de alto nivel de desempleo, se pondrían en marcha una
serie de mecanismos que restablecerían el equilibrio de la situación. En una
situación como la descrita, tendría lugar una reducción del nivel de precios y,
con ello, se generaría el llamado “efecto saldos reales”. El mismo consistiría
en que la riqueza poseída por los agentes económicos aumentaría de valor real
ya que se habría reducido el nivel de precios que sirve de referencia. Dicho
aumento de valor haría aumentar la demanda agregada y, de este modo, se iría
solucionando el problema del desempleo.
Los autores mencionados,
entonces, aunque defendían la existencia del mecanismo descrito, ponían el
énfasis en que el mismo era lento y podía estar sometido a numerosas
contingencias. De este modo, la utilización de unas políticas fiscal y
monetaria expansivas tenían como objetivo acelerar el retorno al equilibrio.
Según esta visión, el modelo neoclásico podía ser considerado como aún vigente
ya que, con las recetas keynesianas, estaría garantizada una situación
permanente de pleno empleo.
Observemos que una y otra visión
concebirían la utilización de las políticas expansivas desde perspectivas
radicalmente diferentes. Mientras que Hansen o Lerner las verían como condición
estrictamente NECESARIA para
la recuperación, los autores de la síntesis neoclásica las considerarían sólo
como condición SUFICIENTE, ya
que el sistema económico tendría los mecanismos adecuados para llegar al
equilibrio por sí mismo pero las rigideces y las condiciones inciertas
derivadas de un gran conjunto de variables todas ellas moviéndose en
direcciones no siempre coordinadas harían que dichos mecanismos no fueran
precisamente rápidos.
Paul Anthony Samuelson
Franco Modigiliani
James Tobin
El gran éxito del segundo grupo
de autores mencionados llegó con la llegada de Kennedy al poder en 1960.
Estando, en esos momentos, Estados Unidos saliendo de una recesión, sus recetas
(centradas en un subsidio a la inversión, una reducción temporal de impuestos y
una política monetaria expansiva) dieron lugar a un amplio e intenso período de
crecimiento en los años posteriores. Las políticas de estabilización o
anticíclicas pasaron a ser alabadas y defendidas pero, al final de la década de
los 60 y, sobre todo, a principios de los 70, este punto de vista empezó a ser
matizado. Pero, de eso, ya hablaremos en la próxima entrada.
2.- LAS POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN.- Los postulados de Keynes, más
que servir de espoleta para la creación del Estado del Bienestar, fueron útiles
para justificar lo que, en términos prácticos, ya se estaba haciendo en diversos
países. Los primeros esbozos de este fenómeno surgieron a partir de 1870 en la
Alemania unificada y vinieron de la mano del canciller Otto von Bismarck
(1815-1898), influido por los “socialistas de cátedra”, economistas a los que
ya nos referimos a la hora de hablar del historicismo y de la Escuela
Financiera Alemana. Como comenta John Kenneth Galbraith en Historia
de la economía, “lo que se consideraba como principal peligro de la época
era la activa militancia de la clase obrera industrial en rápido crecimiento,
con su ostensible proclividad a las ideas revolucionarias, y en particular, a
las que provenían de su compatriota recientemente fallecido, Karl Marx.
Proporcionando el más claro ejemplo de temor a la revolución como incentivo
para la reforma, Bismarck urgió a que se mitigaran las más flagrantes
crueldades del capitalismo. En 1884 y en 1887, después de apasionadas
polémicas, el Reichstag adoptó un conjunto de leyes que otorgaban una
protección elemental bajo la forma de seguros en previsión de accidentes,
enfermedades, ancianidad e invalidez. Aunque fragmentariamente, se adoptaron
luego disposiciones similares en Austria, Hungría y en otros países europeos [entre ellos, España].”
Otto von Bismarck
Veinticinco años después de la
iniciativa de Bismarck, se adoptaron medidas similares en Gran Bretaña, aunque inspiradas,
en este caso, por el influjo de la Sociedad Fabiana (de la que hablamos al
referirnos a la Escuela Socialista) y de los sindicatos, que se hallaban muy
bien organizados en dicho país. Impulsadas por el liberal David Lloyd George
(1863-1945), que era Ministro de Hacienda, se adoptaron en 1911 leyes mediante
las cuales se implantaron los seguros oficiales enfermedad y de invalidez, y
posteriormente de desempleo. En palabras de Galbraith, en la obra antes
mencionada, “con anterioridad a esto ya se había promulgado una ley que
establecía pensiones de ancianidad sin aportaciones de particulares, pero no había
previsto las contribuciones necesarias para su mantenimiento. El subsidio de
desempleo vino a superar considerablemente las proporciones de su precursor
alemán, que Lloyd George se había ocupado de estudiar personalmente; en
realidad, sólo en 1927 llegó a existir en Alemania un seguro de desempleo
propiamente dicho”.
David Lloyd George
En Estados Unidos, el economista
que impulsó la implantación de medidas de este tipo fue John R. Commons
(1862-1945) quien, como catedrático de la Universidad de Wisconsin, formó un
grupo que estudió qué iniciativas podían adoptarse de cara a resolver determinados
problemas sociales. Su obra influyó en las políticas de dicho Estado, de forma
que su gobernador, Robert La Follette, desplegó un amplio programa cuyas principales
medidas eran las siguientes (continuamos citando a Galbraith): “una normativa
eficaz de las tarifas de los servicios públicos; una limitación de los
intereses crediticios (si bien con un máximo todavía prohibitivo del 3,5%
mensual, o sea, el 42% anual); una política de apoyo al movimiento sindical de
los trabajadores; un impuesto estatal sobre la renta y, por último, en 1932, un
sistema estatal de subsidio de desempleo”.
John R. Commons
Este programa, conocido por Plan
Wisconsin, influyó en el diseño de medidas similares a nivel federal con la
llegada de Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos,
que logró que se acabara aprobando una Ley de la Seguridad Social, que implantó
un sistema público de pensiones. Por otra parte, también se estableció el
subsidio de desempleo, mediante un conjunto de disposiciones federales y de los
Estados.
Con la publicación de la Teoría General y su argumento de que una
distribución más igualitaria de la renta podía generar un aumento de la demanda
agregada, las medidas descritas fueron vistas con ojos más favorables y, sobre
todo, se tendió a favorecer una mayor sistematización de las mismas. En ello,
tuvo un papel fundamental el economista y político británico William Henry
Beveridge (1879-1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el
Ministro de Trabajo, el laborista Ernest Bevin, hecho público en 1942, titulado
Social Insurance y Allied Services y
que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge” (http://www.sochealth.co.uk/resources/public-health-and-wellbeing/beveridge-report/).
En él, el autor diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue
progresivamente implantado en Gran Bretaña tras la finalización de la II Guerra
Mundial.
William Beveridge
Beveridge se empezaba preguntando
cuales eran los fines de la política social, teniendo en cuenta el problema de
la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al final de la contienda
bélica. Su respuesta era: “Podemos definir mejor los fines de la reconstrucción
nombrando los cinco grandes males que hay que destruir: la indigencia, la
enfermedad, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad”.
En función de los cinco males a
eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que había que
desarrollar para conseguir el objetivo:
En función de los cinco males a
eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que había que
desarrollar para conseguir el objetivo:
INDIGENCIA => Establecimiento de los seguros de
paro, de accidente, de vejez y de invalidez.
ENFERMEDAD => Establecimiento de un amplio y
eficaz servicio sanitario en sus tres planos: preventivo, curativo y paliativo.
IGNORANCIA => Establecimiento de un sistema
educativo que garantice la igualdad de oportunidades y en el que se logre
elevar al máximo la calidad.
SUCIEDAD => Entendida en sentido muy amplio,
abarcaría la ordenación de la emigración, el urbanismo, la política de
viviendas, la política de desarrollo regional y la preservación de los espacios
naturales y los equilibrios ecológicos.
OCIOSIDAD => Políticas para alcanzar el pleno
empleo.
En relación a este último
objetivo, Beveridge publicó un nuevo informe en 1944, titulado Full Employment in a Free Society (y
conocido como “Segundo Informe Beveridge”), el cual indicaba que la puesta en
marcha de un eficaz sistema de protección social exigía una situación de pleno
empleo.
Como vemos, de la obra de
Beveridge merecen destacarse dos notas esenciales:
1.- La primera, que su
descripción de los servicios sociales a desarrollar coincide con los que suelen
proporcionar los sectores públicos de los países occidentales (y con los que
suelen centrar las polémicas sobre su gestión, provisión y financiación), de
forma que el “Primer Informe Beveridge” tuvo un contenido profético evidente.
2.- La segunda, que el propio
autor ya indicaba cómo el pleno empleo (o, alternativamente, un alto nivel de
empleo) era una condición esencial para mantener el sistema que él defendía. El
intenso crecimiento de los años 50 y 60 y la fuerte creación de puestos de trabajo
asociada a aquel permitieron que el Estado del Bienestar se mantuviera sin
problemas. Cuando la economía empezó a fallar a finales de los 70, todo el
sistema de prestaciones sociales también encontró dificultades para ser
financiado (y, de hecho, aún seguimos con el problema).
En definitiva, ya antes de que el
Estado de Bienestar existiera como tal, quienes lo diseñaron eran conscientes
de las condiciones para su mantenimiento. Ciertos debates, por tanto, son más
antiguos de lo que podíamos pensar en un análisis apresurado.
Por tanto, a raíz del desarrollo
de la Escuela Keynesiana, las medidas anticíclicas y de redistribución de la
renta ocuparon un lugar fundamental en las políticas económicas de los países
occidentales. Junto a las defendidas por las escuelas Clásicas y Neoclásicas (que
el hacendista Richard Musgrave englobó bajo la denominación de “políticas de
asignación de recursos”), formaron la tríada que pasó a asumir el sector
público de los países más avanzados. Todo iba muy bien, pero, desde finales de
los 60, algo empezó a fallar. A ello, dedicaremos nuestra próxima entrada.
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