Hasta ahora, hemos visto las
diversas teorías que se han formulado sobre cuál debía ser el papel del sector público.
A partir de hoy, vamos a ver la evolución real que ha experimentado el sector
público en los últimos 250 años.
2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.
Cuando se aborda este tema, casi
siempre se suele establecer un paralelismo tajante e inequívoco entre las
diversas teorías que hemos repasado y las diferentes etapas que el campo de
acción del sector público ha experimentado. Este paralelismo no es correcto por
dos motivos:
1.- El primero, porque la
política económica real nunca coincide exactamente con la política económica
propuesta desde el ámbito académico. En la política económica real, influyen
las características del entorno social, la influencia de intereses
empresariales y económicos articulados a través de grupos de presión, las
resistencias que siempre existen a cualquier tipo de cambio, los elementos
culturales, los propios intereses políticos y una infinidad de vectores.
En virtud de este conjunto de
circunstancias, es fácil deducir que no resulta sencillo que la política económica
que se realice guarde un mínimo de coherencia ni que, mucho menos, se aproxime
a su condición óptima. Las múltiples influencias que actúan llevan a la
inevitable conclusión de que sólo el azar podría conducir a que el conjunto de
medidas que aplica un gobierno fuera, en cada momento, el más conveniente y
ajustado a la coyuntura vigente. Ello acaba generando disfuncionalidades en el
sistema económico que acaban provocando cambios (bruscos, en la mayoría de las
ocasiones) de las políticas económicas aplicadas.
2.- El segundo, que, en gran
medida por los motivos expuestos en el párrafo anterior, existen importantes
diferencias entre diferentes países en relación a las políticas económicas que
han aplicado. Por ello, toda generalización implica, necesariamente, una
simplificación y, a veces, simplificar es perder de vista matices importantes
que sirven para explicar diferentes fenómenos que pueden resultar, a primera
vista, difíciles de comprender o, lo que es peor, son comprendidos de forma
errónea. (En el tercer apartado de esta serie, veremos un claro ejemplo de
ello.)
Partiendo de que vamos a hacer un
resumen de las distintas etapas, debemos advertir que, necesariamente, como
hemos explicado, deberemos hacer algunas simplificaciones y, en consecuencia,
todo el proceso que vamos a exponer fue mucho más complejo que la descripción
que haremos del mismo. Para proceder a dicha descripción, vamos a utilizar el
concepto de “paradigma”. Dicho concepto proviene del filósofo
estadounidense Thomas Kuhn (1922-1996) y de su obra La estructura de las revoluciones científicas (1962). Para Kuhn,
cualquier disciplina científica se desarrollaba bajo un conjunto de ideas,
principios y planteamientos asumidos como irrenunciables, los cuales se
engloban bajo la denominación única de “paradigma”. Mientras que las
conclusiones que se obtienen son coherentes con las observaciones que proceden
de la realidad, el paradigma no es puesto en duda. Pero si entre las
conclusiones y la evidencia empírica surge una contradicción que no hay forma
de resolver, se acaba eliminando el paradigma anterior y se sustituye por uno
nuevo. Partamos, por ejemplo, de la astronomía. Originalmente, se consideraba
que el Sol giraba alrededor de la Tierra. Cuando los avances tecnológicos
fueron proporcionando datos más amplios del Universo, surgió una contradicción
básica entre los postulados que se derivaban de la teoría científica y las
observaciones que se iban realizando. Se intentaron introducir cambios en el
paradigma para hacer compatibles ambos elementos pero, al final, tuvo que
renunciarse al mismo y sustituirlo por uno nuevo: había que admitir que era la
Tierra la que giraba alrededor del Sol. Otros ejemplos parecidos se refieren a
la visión sobre el mecanismo de la circulación sanguínea o la sustitución de la
dinámica newtoniana por la relativista.
En relación a la política
económica, sucede algo similar. Cuando un conjunto de principios inspiran
medidas que parecen permitir el cumplimiento de determinados objetivos
(crecimiento, empleo, aumento del nivel de vida…), no se ponen en cuestión esos
principios últimos que guían el diseño de las medidas aplicadas. Pero cuando la
economía parece no funcionar, se cambian los principios para intentar corregir
las disfuncionalidades aparecidas. Desde este punto de vista, podríamos hablar
de 5 paradigmas diferentes: paradigma liberal, paradigma nacionalista,
paradigma del socialismo real, paradigma keynesiano y paradigma neoliberal. Cada
uno de ellos, viene marcado por una visión radicalmente diferente de cómo
debían ser las políticas de asignación de recursos, de estabilización, de
redistribución de la renta y de desarrollo económico (que eran las cuatro áreas
en que, como hemos visto en entregas anteriores, se podía subdividir el
conjunto de intervenciones realizadas desde el sector público).
A.- PARADIGMA LIBERAL (1776-1933).- Las políticas aplicadas en este
largo período en la mayoría de los países occidentales (ya veremos que, a partir
de 1870, empezaron a surgir excepciones) vinieron inspirados por los postulados
de las escuelas clásica y neoclásica. En función de ello, los principios que
rigieron el conjunto de medidas que se tendían a adoptar fueron los siguientes:
1.- Políticas de asignación de
recursos.- Ante todo, se consideraba inamovible la idea de que el
presupuesto debía estar siempre equilibrado: los gastos nunca debían ser
superiores a los ingresos. Desde el punto de vista de los ingresos, es decir,
básicamente de los impuestos recaudados por la Hacienda Pública, debían ser los
más bajos posibles, por dos motivos diferentes:
a.- Como las actuaciones por
parte del sector público debían ser siempre limitadas (defensa, orden público,
justicia, infraestructuras…), no se debía recaudar más allá del nivel de gasto
necesario para atender dichas funciones básicas.
b.- Una subida de impuestos
implicaría, en todo caso, una intervención innecesaria que provocaría siempre
una reducción de la actividad.
En relación al sector exterior,
la tendencia siempre fue la de la apertura comercial, favoreciendo todo tipo de
intercambios con otros países, reduciendo trabas y aranceles.
2.- Políticas de
estabilización.- En esta época, se consideró, como vimos, que el mercado
tendía a corregir automáticamente cualquier desequilibrio y, en consecuencia,
no era necesaria ninguna intervención contracíclica para resolver un problema
de recesión o desempleo. En todo caso, a raíz de las aportaciones de Wicksell (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iii.html),
se empezó a plantear que, si una economía presentaba problemas de desempleo o
de baja actividad, la reducción de tipo de interés era el medio idóneo para
resolverlos con rapidez. Ni se llegaron a plantear medidas monetarias de mayor
complejidad (en la medida, además, que si se llegaba a contar con las reservas
de metal precioso suficientes, la tendencia era adoptar el patrón oro y, en
consecuencia, hacer depender la oferta monetaria del nivel existente de las
citadas reservas) ni a concebir que las políticas fiscal o presupuestaria
pudieran ayudar a recuperar la senda del crecimiento.
3.- Políticas de
redistribución de la renta.- Igualmente, tampoco se consideraba que en esta
área había que contemplar algún tipo de medidas. Los beneficios obtenidos por
los empresarios y las retribuciones salariales vendrían dados por las
condiciones de mercado y, en consecuencia, cualquier interferencia del gobierno
sólo serviría para crear distorsiones que perjudicarían a la marcha de la
economía. Para prevenir cualquier contingencia, los agentes económicos debían
regirse por el principio de responsabilidad individual, de modo que debían
ahorrar los recursos necesarios para prevenir cualquier hecho (nacimientos,
accidente, enfermedad, jubilación…) que implicara mayores gastos o alterara la
percepción normal de ingresos, sin que el sector público tuviera que asumir
ningún papel en ello. Únicamente, de forma decidida, en primer lugar, en el
aspecto educativo y, de modo más tímido, en el aspecto sanitario, después, se
llevaron a cabo actuaciones que implicaban una mayor presencia del sector
público.
4.- Políticas de desarrollo
económico.- Bajo este paradigma, no se consideraba necesario instrumentar
medidas específicas para promover el desarrollo económico de un país o de un
territorio. Bastaba con facilitar la propiedad privada de los bienes y el libre
desenvolvimiento de la iniciativa individual. Con ello, bastaría para que un
país o territorio creciesen y se desarrollasen, sin que se tuviera que llevar a
cabo acciones adicionales.
Los importantes crecimientos que experimentaron
Reino Unido y Estados Unidos parecían ser el mejor ejemplo de que este
paradigma era el correcto y fue el predominante en las políticas adoptadas por
los países occidentales. Saber cómo llegó a quebrar a raíz de la crisis del 29,
requiere explicar antes cómo surgieron dos alternativas al mismo en 1870 y
1917, respectivamente.
B.- PARADIGMA NACIONALISTA (1868-?).- Como ven, no hemos puesto
fecha de conclusión del mismo porque, aunque ha cosechado múltiples y
estrepitosos fracasos, suele renacer con fuerza en momentos de crisis o en
momentos en que se impone la idea de que es necesario un punto de inflexión
inequívoco. A corto plazo, suele dar resultados positivos pero, a largo plazo,
sin embargo, siempre se demuestra insostenible. Lo aplicó el Japón posterior a
la Revolución Meiji (e, incluso, después de la II Guerra Mundial, marcó de forma indeleble el sistema económico
nipón), la Alemania unificada a partir de 1870, se aplicó en Latinoamérica
inspirado por los economistas de la CEPAL (Comisión Económica de la ONU para
América Latina), con Raúl Prebisch a la cabeza, bajo el nombre de Modelo
Industrializador Sustitutivo de Importaciones (el antecedente del peronismo en
Argentina es fundamental para comprender el desarrollo posterior de esta
tendencia en Latinoamérica) y en España se empezó a aplicar en época de la
Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) y se llevó a su máxima intensidad en
los primeros veinte años del régimen de Franco (1939-1959).
El paradigma nacionalista suele
imponerse en países cuyo grado de desarrollo es menor que el de los países más
avanzados (pero ello no es, ni mucho menos, una regla fija: a veces, sociedades
prósperas que viven momentos de desorientación también se entregan a él –
observen, si no, las elevadas expectativas electorales actuales del Frente
Nacional en Francia-). La premisa básica de este paradigma es que es necesaria
la intervención del Estado para el desarrollo de un país. Implícitamente, se
parte de que un sistema de libre mercado y de apertura al exterior sólo
funciona cuando el grado de desarrollo es elevado. Mientras que ello no suceda,
es inevitable la limitación de la entrada de bienes de otros países y el
desarrollo de acciones por parte del gobierno para favorecer la
industrialización y el avance económico. Como vemos, este modelo no rechaza, en
principio, la existencia de la propiedad privada ni considera que deben
desaparecer las clases sociales como lo hace el paradigma del socialismo real
que veremos a continuación. Lo que cree es que los intereses de todos los ciudadanos
deben estar subordinados al interés nacional. Al contrario que el liberalismo,
no piensa que la búsqueda del interés individual es el mejor camino para
satisfacer el interés general sino que cree que el interés general tiene una
personalidad propia y diferenciada y que la búsqueda exclusiva del interés
individual puede perjudicar al conjunto de la ciudadanía, pudiendo llegar a
ser, en consecuencia contraproducente. La consecuencia de este planteamiento es
que, en muchas ocasiones, el diseño de las medidas de política económica se
realiza empleando el corporativismo como instrumento: es decir, mediante la
creación de órganos donde quedan representados los diferentes intereses en pugna
(empresarios, trabajadores, sectores productivos…) y los mismos indican al
gobierno qué medidas son las aconsejables.
Por todo lo dicho, las diferentes
áreas de la política económica tienen las siguientes características:
1.- Política de asignación de
recursos.- Aparte de las funciones básicas asumidas por el Estado liberal, se
amplía el área de actuación, con un mayor gasto en educación y sanidad, dando,
además, gran importancia a la construcción de infraestructuras y a la creación
de empresas públicas que realicen actividades que la iniciativa privada no ha
llegado a desarrollar. Desde el punto de vista de la apertura comercial, la
opción más decidida era la del proteccionismo, implantando fuertes aranceles
frente a los productos extranjeros, así como medidas de limitación del volumen
adquirido y otros tipos de controles.
2.- Políticas de
estabilización.- Cuando nació el paradigma nacionalista, aún no habían tenido
lugar las aportaciones keynesianas por lo que las políticas contracíclicas no
son parte consustancial del mismo. Sin embargo, después de la II Guerra
Mundial, sí que se pudieron adoptar con entusiasmo el gasto público y la
expansión monetaria como palancas para poder acelerar el crecimiento económico.
Ello se veía favorecido por el hecho de que este paradigma tendía a renunciar a
las medidas de disciplina monetaria y, por tanto, prefería los patrones
fiduciarios a los patrones metálicos. El conjunto de medidas establecidas
provocaba que el gran problema a corto plazo de las políticas de estabilización
no fueran la tasa de crecimiento o el nivel de empleo sino la tasa de
inflación. La gran cuestión a la que había que hacer frente era a que los
precios tendían a descontrolarse al alza en este modelo por lo que ello se
acababa convirtiendo en uno de los elementos que echaba por tierra todo el sistema
implantado. El segundo factor era el desequilibrio exterior. Porque, a pesar de
que existían fuertes limitaciones a comerciar con otros países, al final, al
destinar recursos que derivaban en actividades para el que el país no era
competitivo, se obtenían productos que no eran exportables pero que sí que impulsaban
la demanda vía salarios y adquisición de inputs
en el interior.
3.- Políticas de
redistribución de la renta.- En la medida en que este paradigma busca aunar
a todos los grupos y clases sociales en torno a un mismo proyecto, ha tendido a
implantar medidas de carácter social para mejorar la situación de los segmentos
más desfavorecidos. Recordemos que, como ya dijimos en su momento (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html),
que fue en la Alemania de Bismarck donde nació el Estado del Bienestar.
4.- Políticas de desarrollo
económico.- Todas los tipos de medidas que hemos visto hasta ahora tenían
como fin último acelerar el crecimiento económico del país y avanzar en su
grado de desarrollo económico. Como hemos dicho, a corto plazo este modelo sí
logra acelerar, normalmente, las tasas de crecimiento pero el problema es que
ese proceso de desarrollo que podemos denominar “hacia dentro” acaba generando
dos problemas para los que no se suele encontrar solución: la inflación y el
desequilibrio externo. Para no rectificar las características del paradigma, lo
que se suele hacer es imponer controles adicionales (limitaciones a las subidas
de precios, trabas crecientes para comerciar con el exterior y a los
movimientos de capitales…) que para lo único que sirven es para provocar
distorsiones adicionales. (En este sentido, el nazismo y el fascismo no serían sino extremos radicalizados de este paradigma.)
C.- PARADIGMA DEL SOCIALISMO REAL (1917-1989).- Situamos las fechas
de este paradigma entre la Revolución de Octubre en Rusia (la cual, según el
calendario occidental, fue en noviembre) y la caída del Muro de Berlín. No
entraremos a fondo en su análisis y diremos tan sólo que se basó en la
propiedad estatal de los medios de producción y en eliminar los mecanismos de
mercado por los sistemas de planificación económica.
Si observamos las fechas que
hemos indicado, hubo largos períodos en que el paradigma liberal se solapó con
el paradigma nacionalista (1868-1933) y el paradigma del socialismo real
(1917-1933). Como veremos en la siguiente entrada, entender las implicaciones
de estos solapamientos es fundamental para explicar por qué el paradigma
liberal acabó saltando por los aires.
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