SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VIII)






Hasta ahora, hemos visto las diversas teorías que se han formulado sobre cuál debía ser el papel del sector público. A partir de hoy, vamos a ver la evolución real que ha experimentado el sector público en los últimos 250 años.

2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.

Cuando se aborda este tema, casi siempre se suele establecer un paralelismo tajante e inequívoco entre las diversas teorías que hemos repasado y las diferentes etapas que el campo de acción del sector público ha experimentado. Este paralelismo no es correcto por dos motivos:

1.- El primero, porque la política económica real nunca coincide exactamente con la política económica propuesta desde el ámbito académico. En la política económica real, influyen las características del entorno social, la influencia de intereses empresariales y económicos articulados a través de grupos de presión, las resistencias que siempre existen a cualquier tipo de cambio, los elementos culturales, los propios intereses políticos y una infinidad de vectores.





En virtud de este conjunto de circunstancias, es fácil deducir que no resulta sencillo que la política económica que se realice guarde un mínimo de coherencia ni que, mucho menos, se aproxime a su condición óptima. Las múltiples influencias que actúan llevan a la inevitable conclusión de que sólo el azar podría conducir a que el conjunto de medidas que aplica un gobierno fuera, en cada momento, el más conveniente y ajustado a la coyuntura vigente. Ello acaba generando disfuncionalidades en el sistema económico que acaban provocando cambios (bruscos, en la mayoría de las ocasiones) de las políticas económicas aplicadas.

2.- El segundo, que, en gran medida por los motivos expuestos en el párrafo anterior, existen importantes diferencias entre diferentes países en relación a las políticas económicas que han aplicado. Por ello, toda generalización implica, necesariamente, una simplificación y, a veces, simplificar es perder de vista matices importantes que sirven para explicar diferentes fenómenos que pueden resultar, a primera vista, difíciles de comprender o, lo que es peor, son comprendidos de forma errónea. (En el tercer apartado de esta serie, veremos un claro ejemplo de ello.)

Partiendo de que vamos a hacer un resumen de las distintas etapas, debemos advertir que, necesariamente, como hemos explicado, deberemos hacer algunas simplificaciones y, en consecuencia, todo el proceso que vamos a exponer fue mucho más complejo que la descripción que haremos del mismo. Para proceder a dicha descripción, vamos a utilizar el concepto de “paradigma”. Dicho concepto proviene del filósofo estadounidense Thomas Kuhn (1922-1996) y de su obra La estructura de las revoluciones científicas (1962). Para Kuhn, cualquier disciplina científica se desarrollaba bajo un conjunto de ideas, principios y planteamientos asumidos como irrenunciables, los cuales se engloban bajo la denominación única de “paradigma”. Mientras que las conclusiones que se obtienen son coherentes con las observaciones que proceden de la realidad, el paradigma no es puesto en duda. Pero si entre las conclusiones y la evidencia empírica surge una contradicción que no hay forma de resolver, se acaba eliminando el paradigma anterior y se sustituye por uno nuevo. Partamos, por ejemplo, de la astronomía. Originalmente, se consideraba que el Sol giraba alrededor de la Tierra. Cuando los avances tecnológicos fueron proporcionando datos más amplios del Universo, surgió una contradicción básica entre los postulados que se derivaban de la teoría científica y las observaciones que se iban realizando. Se intentaron introducir cambios en el paradigma para hacer compatibles ambos elementos pero, al final, tuvo que renunciarse al mismo y sustituirlo por uno nuevo: había que admitir que era la Tierra la que giraba alrededor del Sol. Otros ejemplos parecidos se refieren a la visión sobre el mecanismo de la circulación sanguínea o la sustitución de la dinámica newtoniana por la relativista.

En relación a la política económica, sucede algo similar. Cuando un conjunto de principios inspiran medidas que parecen permitir el cumplimiento de determinados objetivos (crecimiento, empleo, aumento del nivel de vida…), no se ponen en cuestión esos principios últimos que guían el diseño de las medidas aplicadas. Pero cuando la economía parece no funcionar, se cambian los principios para intentar corregir las disfuncionalidades aparecidas. Desde este punto de vista, podríamos hablar de 5 paradigmas diferentes: paradigma liberal, paradigma nacionalista, paradigma del socialismo real, paradigma keynesiano y paradigma neoliberal. Cada uno de ellos, viene marcado por una visión radicalmente diferente de cómo debían ser las políticas de asignación de recursos, de estabilización, de redistribución de la renta y de desarrollo económico (que eran las cuatro áreas en que, como hemos visto en entregas anteriores, se podía subdividir el conjunto de intervenciones realizadas desde el sector público).

A.- PARADIGMA LIBERAL (1776-1933).- Las políticas aplicadas en este largo período en la mayoría de los países occidentales (ya veremos que, a partir de 1870, empezaron a surgir excepciones) vinieron inspirados por los postulados de las escuelas clásica y neoclásica. En función de ello, los principios que rigieron el conjunto de medidas que se tendían a adoptar fueron los siguientes:

1.- Políticas de asignación de recursos.- Ante todo, se consideraba inamovible la idea de que el presupuesto debía estar siempre equilibrado: los gastos nunca debían ser superiores a los ingresos. Desde el punto de vista de los ingresos, es decir, básicamente de los impuestos recaudados por la Hacienda Pública, debían ser los más bajos posibles, por dos motivos diferentes:

a.- Como las actuaciones por parte del sector público debían ser siempre limitadas (defensa, orden público, justicia, infraestructuras…), no se debía recaudar más allá del nivel de gasto necesario para atender dichas funciones básicas.

b.- Una subida de impuestos implicaría, en todo caso, una intervención innecesaria que provocaría siempre una reducción de la actividad.

En relación al sector exterior, la tendencia siempre fue la de la apertura comercial, favoreciendo todo tipo de intercambios con otros países, reduciendo trabas y aranceles.

2.- Políticas de estabilización.- En esta época, se consideró, como vimos, que el mercado tendía a corregir automáticamente cualquier desequilibrio y, en consecuencia, no era necesaria ninguna intervención contracíclica para resolver un problema de recesión o desempleo. En todo caso, a raíz de las aportaciones de Wicksell (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iii.html), se empezó a plantear que, si una economía presentaba problemas de desempleo o de baja actividad, la reducción de tipo de interés era el medio idóneo para resolverlos con rapidez. Ni se llegaron a plantear medidas monetarias de mayor complejidad (en la medida, además, que si se llegaba a contar con las reservas de metal precioso suficientes, la tendencia era adoptar el patrón oro y, en consecuencia, hacer depender la oferta monetaria del nivel existente de las citadas reservas) ni a concebir que las políticas fiscal o presupuestaria pudieran ayudar a recuperar la senda del crecimiento.

3.- Políticas de redistribución de la renta.- Igualmente, tampoco se consideraba que en esta área había que contemplar algún tipo de medidas. Los beneficios obtenidos por los empresarios y las retribuciones salariales vendrían dados por las condiciones de mercado y, en consecuencia, cualquier interferencia del gobierno sólo serviría para crear distorsiones que perjudicarían a la marcha de la economía. Para prevenir cualquier contingencia, los agentes económicos debían regirse por el principio de responsabilidad individual, de modo que debían ahorrar los recursos necesarios para prevenir cualquier hecho (nacimientos, accidente, enfermedad, jubilación…) que implicara mayores gastos o alterara la percepción normal de ingresos, sin que el sector público tuviera que asumir ningún papel en ello. Únicamente, de forma decidida, en primer lugar, en el aspecto educativo y, de modo más tímido, en el aspecto sanitario, después, se llevaron a cabo actuaciones que implicaban una mayor presencia del sector público.

4.- Políticas de desarrollo económico.- Bajo este paradigma, no se consideraba necesario instrumentar medidas específicas para promover el desarrollo económico de un país o de un territorio. Bastaba con facilitar la propiedad privada de los bienes y el libre desenvolvimiento de la iniciativa individual. Con ello, bastaría para que un país o territorio creciesen y se desarrollasen, sin que se tuviera que llevar a cabo acciones adicionales.

Los importantes crecimientos que experimentaron Reino Unido y Estados Unidos parecían ser el mejor ejemplo de que este paradigma era el correcto y fue el predominante en las políticas adoptadas por los países occidentales. Saber cómo llegó a quebrar a raíz de la crisis del 29, requiere explicar antes cómo surgieron dos alternativas al mismo en 1870 y 1917, respectivamente.

B.- PARADIGMA NACIONALISTA (1868-?).- Como ven, no hemos puesto fecha de conclusión del mismo porque, aunque ha cosechado múltiples y estrepitosos fracasos, suele renacer con fuerza en momentos de crisis o en momentos en que se impone la idea de que es necesario un punto de inflexión inequívoco. A corto plazo, suele dar resultados positivos pero, a largo plazo, sin embargo, siempre se demuestra insostenible. Lo aplicó el Japón posterior a la Revolución Meiji (e, incluso, después de la II Guerra Mundial,  marcó de forma indeleble el sistema económico nipón), la Alemania unificada a partir de 1870, se aplicó en Latinoamérica inspirado por los economistas de la CEPAL (Comisión Económica de la ONU para América Latina), con Raúl Prebisch a la cabeza, bajo el nombre de Modelo Industrializador Sustitutivo de Importaciones (el antecedente del peronismo en Argentina es fundamental para comprender el desarrollo posterior de esta tendencia en Latinoamérica) y en España se empezó a aplicar en época de la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) y se llevó a su máxima intensidad en los primeros veinte años del régimen de Franco (1939-1959).

El paradigma nacionalista suele imponerse en países cuyo grado de desarrollo es menor que el de los países más avanzados (pero ello no es, ni mucho menos, una regla fija: a veces, sociedades prósperas que viven momentos de desorientación también se entregan a él – observen, si no, las elevadas expectativas electorales actuales del Frente Nacional en Francia-). La premisa básica de este paradigma es que es necesaria la intervención del Estado para el desarrollo de un país. Implícitamente, se parte de que un sistema de libre mercado y de apertura al exterior sólo funciona cuando el grado de desarrollo es elevado. Mientras que ello no suceda, es inevitable la limitación de la entrada de bienes de otros países y el desarrollo de acciones por parte del gobierno para favorecer la industrialización y el avance económico. Como vemos, este modelo no rechaza, en principio, la existencia de la propiedad privada ni considera que deben desaparecer las clases sociales como lo hace el paradigma del socialismo real que veremos a continuación. Lo que cree es que los intereses de todos los ciudadanos deben estar subordinados al interés nacional. Al contrario que el liberalismo, no piensa que la búsqueda del interés individual es el mejor camino para satisfacer el interés general sino que cree que el interés general tiene una personalidad propia y diferenciada y que la búsqueda exclusiva del interés individual puede perjudicar al conjunto de la ciudadanía, pudiendo llegar a ser, en consecuencia contraproducente. La consecuencia de este planteamiento es que, en muchas ocasiones, el diseño de las medidas de política económica se realiza empleando el corporativismo como instrumento: es decir, mediante la creación de órganos donde quedan representados los diferentes intereses en pugna (empresarios, trabajadores, sectores productivos…) y los mismos indican al gobierno qué medidas son las aconsejables.

Por todo lo dicho, las diferentes áreas de la política económica tienen las siguientes características:

1.- Política de asignación de recursos.- Aparte de las funciones básicas asumidas por el Estado liberal, se amplía el área de actuación, con un mayor gasto en educación y sanidad, dando, además, gran importancia a la construcción de infraestructuras y a la creación de empresas públicas que realicen actividades que la iniciativa privada no ha llegado a desarrollar. Desde el punto de vista de la apertura comercial, la opción más decidida era la del proteccionismo, implantando fuertes aranceles frente a los productos extranjeros, así como medidas de limitación del volumen adquirido y otros tipos de controles.

2.- Políticas de estabilización.- Cuando nació el paradigma nacionalista, aún no habían tenido lugar las aportaciones keynesianas por lo que las políticas contracíclicas no son parte consustancial del mismo. Sin embargo, después de la II Guerra Mundial, sí que se pudieron adoptar con entusiasmo el gasto público y la expansión monetaria como palancas para poder acelerar el crecimiento económico. Ello se veía favorecido por el hecho de que este paradigma tendía a renunciar a las medidas de disciplina monetaria y, por tanto, prefería los patrones fiduciarios a los patrones metálicos. El conjunto de medidas establecidas provocaba que el gran problema a corto plazo de las políticas de estabilización no fueran la tasa de crecimiento o el nivel de empleo sino la tasa de inflación. La gran cuestión a la que había que hacer frente era a que los precios tendían a descontrolarse al alza en este modelo por lo que ello se acababa convirtiendo en uno de los elementos que echaba por tierra todo el sistema implantado. El segundo factor era el desequilibrio exterior. Porque, a pesar de que existían fuertes limitaciones a comerciar con otros países, al final, al destinar recursos que derivaban en actividades para el que el país no era competitivo, se obtenían productos que no eran exportables pero que sí que impulsaban la demanda vía salarios y adquisición de inputs en el interior.

3.- Políticas de redistribución de la renta.- En la medida en que este paradigma busca aunar a todos los grupos y clases sociales en torno a un mismo proyecto, ha tendido a implantar medidas de carácter social para mejorar la situación de los segmentos más desfavorecidos. Recordemos que, como ya dijimos en su momento (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html), que fue en la Alemania de Bismarck donde nació el Estado del Bienestar. 

4.- Políticas de desarrollo económico.- Todas los tipos de medidas que hemos visto hasta ahora tenían como fin último acelerar el crecimiento económico del país y avanzar en su grado de desarrollo económico. Como hemos dicho, a corto plazo este modelo sí logra acelerar, normalmente, las tasas de crecimiento pero el problema es que ese proceso de desarrollo que podemos denominar “hacia dentro” acaba generando dos problemas para los que no se suele encontrar solución: la inflación y el desequilibrio externo. Para no rectificar las características del paradigma, lo que se suele hacer es imponer controles adicionales (limitaciones a las subidas de precios, trabas crecientes para comerciar con el exterior y a los movimientos de capitales…) que para lo único que sirven es para provocar distorsiones adicionales. (En este sentido, el nazismo y el fascismo no serían sino extremos radicalizados de este paradigma.)

C.- PARADIGMA DEL SOCIALISMO REAL (1917-1989).- Situamos las fechas de este paradigma entre la Revolución de Octubre en Rusia (la cual, según el calendario occidental, fue en noviembre) y la caída del Muro de Berlín. No entraremos a fondo en su análisis y diremos tan sólo que se basó en la propiedad estatal de los medios de producción y en eliminar los mecanismos de mercado por los sistemas de planificación económica.

Si observamos las fechas que hemos indicado, hubo largos períodos en que el paradigma liberal se solapó con el paradigma nacionalista (1868-1933) y el paradigma del socialismo real (1917-1933). Como veremos en la siguiente entrada, entender las implicaciones de estos solapamientos es fundamental para explicar por qué el paradigma liberal acabó saltando por los aires.

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