SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (X)

En la anterior entrada, vimos cómo la quiebra del paradigma liberal provocó la necesidad de crear un nuevo marco de política económica. De hecho, los principales rasgos del nuevo paradigma imperante, el keynesiano, fueron una respuesta clara a los problemas que se habían presentado con anterioridad. Adicionalmente, tras el final de la II Guerra Mundial, surgió una nueva dificultad, centrada en el desafío que suponía la existencia de la Unión Soviética, su conversión en gran potencia y la existencia, por ende, de un sistema alternativo al que suponía el de economía de mercado.

D.- PARADIGMA KEYNESIANO (1933-1981).- Establecemos como fechas de referencia el momento en que Franklin Delano Roosevelt asume la presidencia de Estados Unidos (4 de marzo de 1933) y el momento en que lo hace Ronald Reagan (20 de enero de 1981).

Se suele simplificar esta etapa caracterizándola como une época en que, meramente, hubo un mayor intervencionismo público pero la realidad es bastante más compleja. Como dijimos en la anterior entrada, el primer problema que se llevó por delante el paradigma liberal fue la ausencia de una arquitectura institucional eficaz a nivel internacional. Y, precisamente, lo primero que se llevó a cabo tras finalizar la II Guerra Mundial fue la creación de esa arquitectura. Desde el punto de vista político, se articuló todo un sistema de organizaciones en torno a la ONU (Organización Mundial de la Salud, UNESCO, Organización Internacional del Trabajo – creada en 1919 pero que se convirtió en el organismo especializado de Naciones Unidas en materia laboral-, UNICEF, UNCTAD…) que, a pesar de sus importantes limitaciones, ha servido para que no se vuelva a repetir un conflicto de la virulencia de la Primera y Segunda Guerra Mundiales. Desde el punto de vista regional, surgieron procesos de integración que sirvieron para vincular los intereses de antiguos enemigos, siendo el caso del Mercado Común Europeo el más paradigmático y significativo.

Desde el punto de vista económico, los dos mecanismos fundamentales que se crearon fueron el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, en sus siglas en inglés) y el Acuerdo de Bretton Woods, que llevó a la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM) y el establecimiento de un sistema de patrón cambios-oro con el dólar como moneda de referencia (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-de.html).

El GATT funcionó a través de numerosas rondas de negociaciones (Ronda de Ginebra – 1947-, Ronda de Annecy (1949), Ronda de Torquay – 1951-, II Ronda de Ginebra – 1956-, Ronda Dillon – 1962-, Ronda Kennedy -1967-, Ronda Tokyo – 1973 a 1979- y Ronda Uruguay – 1986 a 1993-, la cual dio lugar a la Organización Mundial de Comercio, que sustituyó al GATT). En cada una de ellas, se fueron eliminando barreras comerciales que no sólo afectaban al libre intercambio de bienes sino también al de servicios y acabaron incluyendo aspecto como los relativos a la propiedad intelectual. La liberalización acabó alcanzando sectores tan delicados para las economías occidentales (por la competencia que provenía de los países en vías de desarrollo) como el textil y el agrícola.

Si el GATT se refería a los aspectos comerciales, el Acuerdo de Bretton Woods estaba relacionado con los aspectos monetarios y financieros. Ante la quiebra del patrón oro, se decidió implantar un sistema de tipos de cambio fijos donde cada moneda tuviera un tipo central frente al dólar con una banda de fluctuación posible del 1%. Todas las monedas se podrían intercambiar frente al dólar a ese tipo de cambio y, a su vez, el dólar se podría intercambiar por oro a la razón de 35 dólares por onza, ya que Estados Unidos era el único país con reservas de oro suficientes para asumir tal obligación. El sistema, por tanto, sin poder ser definido, en puridad, como un patrón oro clásico, lo era indirectamente a través del dólar.

El hecho que podría echar abajo el sistema era la aparición de déficits exteriores que hicieran imposible mantener los tipos de cambio fijados. Para superar tal circunstancia, se crearon el FMI y el BM. El FMI estaría destinado a la concesión de créditos a corto plazo con el objetivo de solucionar los desequilibrios económicos derivados de déficits en la balanza de pagos y el BM a operaciones a largo plazo destinadas a favorecer el desarrollo económico. Por tanto, el FMI atendería, en principio, a la vertiente coyuntural mientras que el BM lo haría a la vertiente estructural de los sistemas económicos.

Posteriormente, habrá que tener en cuenta la combinación de estos dos mecanismos (GATT y Bretton Woods) porque tienen gran importancia para explicar los efectos que tuvieron las políticas económicas que fueron aplicadas a nivel nacional.

A partir de 1945, los gobiernos adquirieron un mayor protagonismo en la gestión de la economía. Este mayor protagonismo adoptó diversas variantes:

1.- La utilización activa de las políticas fiscal y presupuestaria con el fin de estabilizar el ciclo económico. Es decir, se trataría de que las recesiones fueran menos agudas y los períodos de expansión no se prolongaran excesivamente acentuando los posibles desequilibrios del sistema económico. Fue en Estados Unidos donde esta vertiente del paradigma tuvo más peso porque implicaba el menor grado posible de intervención en los mecanismos de un sistema de libre mercado, sistema que no sólo no era puesto en cuestión en dicho país (lo cual se revela en la escasa trascendencia que los movimientos de carácter socialista han tenido allí) sino que era aceptado y defendido como el más idóneo en cualquier caso y el que garantizaba un mayor grado de progreso económico y social. La utilización de las políticas anticíclicas tuvo su máximo éxito y apogeo durante la Administración Kennedy-Johnson en el período 1960-1964. Para salir de la recesión económica que se había producido a finales de la década de los 50, se adoptó una estrategia deliberada de generación de déficit público mediante la combinación de una reducción temporal de impuestos y la concesión de subsidios a la inversión. Al mismo tiempo, para impedir la subida de tipos de interés que esta política provocaría, la Reserva Federal llevó a cabo una política monetaria expansiva con el fin de que los tipos de interés se mantuvieran a un nivel similar al existente antes de la aprobación de las medidas descritas. La salida de la recesión dio origen al largo período de crecimiento de los años 60 y, con él, a uno de los hitos que hicieron posible que el keynesianismo llegara a imperar con carácter prácticamente absoluto en los medios académicos y políticos. (De ahí, la famosa frase de Nixon – aunque hay dudas sobre la atribución- pronunciada en el año 1971: “Ahora todos somos keynesianos”.)

2.- En el Reino Unido, a raíz del triunfo del Partido Laborista en las elecciones legislativas de 1945 y la llegada de Clement Attlee al cargo de Primer Ministro, se produjo la nacionalización, aparte del Banco de Inglaterra, de importantes sectores como el carbón, el gas, la electricidad, los ferrocarriles, la aviación civil y la siderurgia. Con este antecedente, la creación de una importante red de empresas públicas fue especialmente importante en Europa y, teniendo en cuenta que existía una mayor tradición que en Estados Unidos con ejemplos derivados del mercantilismo del Colbert en la Francia del siglo XVIII y del nacionalismo germano a partir de la unificación de Alemania en 1870, su desarrollo y consolidación fue una constante en todos los países del continente a lo largo de estos años. Esta vertiente del paradigma keynesiano no aparece explícitamente y con claridad en la Teoría General y, sólo indirectamente, podríamos hallar una conexión en la reflexión que realiza Keynes sobre la caída de lo que él llama la eficacia marginal del capital. Efectivamente, el economista pensaba que existía una tendencia en las economías capitalistas a la caída de dicha variable, lo cual originaba una caída de la inversión y, en consecuencia, de la demanda agregada. Para evitar este problema, Keynes abogaba, como ya vimos, por utilizar la política monetaria, reduciendo todo lo posible los tipos de interés. La creación de empresas públicas se basó, más bien, en la idea de identificar aquellos sectores que pudieran ser estratégicos y situarlos bajo la esfera pública con el fin de que sus niveles de actividad y de inversión no estuvieran sometidos a los condicionantes y restricciones derivadas de la rentabilidad económico de los mismos. La intención de ello era dotar al sistema económico de una mayor estabilidad pero este tipo de medidas tuvo consecuencias que, más adelante, analizaremos con un poco de detenimiento a la luz de los argumentos expuestos.

3.- El tercer mecanismo alternativo que surgió con la implantación del paradigma keynesiano fue la planificación indicativa, que tuvo a Francia como principal país valedor. Frente a la planificación de carácter obligatorio implantada por la Unión Soviética y sus países satélites, las directrices fijadas por los planes de las economías capitalistas sólo eran de obligado cumplimiento para el sector público, siendo meras orientaciones para el sector privado. Al igual que sucedía con el caso de las empresas públicas, no existe en la Teoría General una defensa de la implantación, con carácter general, de un sistema de planificación (de hecho, tras una visita a la Unión Soviética, Keynes explicó por qué el sistema socialista allí implantado iba, finalmente, a fracasar). Sí es cierto que, en el prólogo a la edición alemana de la obra, el propio economista adujo que en un régimen político como el que estaba vigente en dicho país (con el nazismo ya en el poder) sería más fácil implantar las medidas que él proponía (palabras que siempre traen a colación los críticos más acerbos de Keynes para justificar sus ataques contra el economista) pero hay que entender dicha argumentación en el contexto en el que fue realizada, es decir, en la reflexión sobre cómo se podía salir de la Gran Depresión y recuperar la senda del crecimiento económico. Una vez que ello se hubiera producido, es difícil saber qué hubiera propuesto exactamente Keynes.

Con independencia de estos tres mecanismos (que tuvieron mayor o menor peso según el país que analicemos), el aspecto que sí fue característico de modo generalizado fue el intenso desarrollo de políticas sociales: creación de sistemas de pensiones, aprobación generalizada de subsidios de desempleo, implantación de amplios sistemas públicos de educación y salud y establecimiento de servicios sociales de atención a la familia, a la infancia, a la tercera edad y a las personas con algún tipo de necesidades específicas, entre otras medidas. Para financiar estas medidas, se implementaron políticas fiscales progresivas, es decir, aquellas que conllevaban tipos impositivos más altos para los segmentos más altos de renta. La conjunción de políticas sociales y fiscalidad progresiva implicaba un proceso interno de redistribución de la renta que conllevaba que esta tuviera un reparto más igualitario. Recordemos que en la Teoría General sí que se propugnaba que este modo de redistribución de la renta significaba un aumento de la demanda al disponer de mayores ingresos quienes tenían una propensión al consumo más elevada (los segmentos superiores de renta tendrían una propensión mayor al ahorro). Con independencia de la dimensión económica de estas medidas, hay que tener muy especialmente en cuenta que, desde el punto de vista político y social, supusieron un fuerte dique de contención frente a las ideas que provenían de la Unión Soviética, de modo que, en términos generales, estos años son recordados como una especie de “edad dorada” (http://elpais.com/diario/1997/02/23/economia/856652408_850215.html) en la que crecimiento, equilibrio económico y justicia social eran objetivos que parecía que se podían alcanzar simultáneamente.

En resumen, podemos decir que la utilización activa de las políticas fiscales y presupuestarias y los procesos de redistribución de la renta sí encajaban claramente en los postulados de la Teoría General mientras que la expansión de la red de empresas públicas y la planificación indicativa iban más allá de lo que fue el planteamiento inicial de Keynes. En una primera aproximación, ya podemos ver con cierta claridad que, posiblemente, las medidas que se fueron implantando iban más allá de lo que, desde el punto de vista técnico, se había recomendado. Tendremos ocasión de profundizar en esta última idea pero, antes, debemos terminar la entrada refiriéndonos al tercer aspecto que se había llevado por delante el paradigma financiero, el cual estaba relacionado con la inestabilidad financiera.

Efectivamente, desde el estallido de la Gran Depresión, tuvo lugar la aprobación de una intensa regulación sobre todo el sistema financiero con el fin de evitar la aparición de nuevas burbujas y de evitar que los mercados tendieran a una elevación artificial de los precios de los activos financieros. En esta época, se estableció la amplia labor supervisora sobre las entidades bancarias con el fin de vigilar sus parámetros de solvencia y liquidez, se fijaron garantías hasta un cierto límite para los depósitos bancarios, se crearon organismos reguladores para que velasen por el correcto funcionamiento de los mercados de valores y se mantuvieron instaurados determinados controles a los movimientos de capitales con el fin esencial de evitar las maniobras especulativas y los flujos virulentos de salida a corto plazo sin llegar a impedir u obstaculizar aquellas operaciones que tuvieran fines relacionados con inversiones de carácter estable y a largo plazo.

La consecución de un contexto de relativa estabilidad y el conjunto de medidas puestas en marcha por los distintos gobiernos (que suponían un impulso inequívoco a la demanda agregada) tuvieron absoluta eficacia ya que, al existir un sistema de tipos de cambio fijos, las políticas fiscales y presupuestarias eran las únicas capaces de alcanzar plena virtualidad. En la próxima entrada, explicaremos, por un lado, dicha afirmación utilizando el modelo Mundell-Fleming y, por otro, cómo se quebró la eficacia del mecanismo ante los cambios en las circunstancias económicas.