SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XV)






A lo largo de las sucesivas entradas de esta serie, hay tres ideas que deben estar, más o menos, claras en relación a la intervención del sector público en la economía:

1.- La primera, que, a pesar de los esfuerzos teóricos por desarrollar doctrinas coherentes y racionales, la política económica real siempre se acaba desvirtuando por una mezcla de intereses que tienden a instrumentalizar en beneficio propio las medidas gubernamentales, de tentaciones ideológicas, de incompetencia gestora y de simple asunción de la creencia de que lo que ha funcionado bien en un momento dado puede funcionar bien indefinidamente aunque las circunstancias hayan cambiado. Al final, la política económica presenta una tendencia, quizás inevitable, de alejarse de la senda sensata y acabar exacerbando sus defectos y minimizar sus virtudes.

2.- La segunda, que el contexto de la economía real y el marco institucional en que se desenvuelve la acción de los gobiernos limitan la capacidad de estos para aplicar con éxito las políticas económicas que han diseñado. En muchas ocasiones, el abanico de posibilidades con que los políticos cuentas para aprobar medidas eficaces es bastante limitado y, por ello, lo conveniente es alejarse de cualquier tentación de voluntarismo, de demagogia o de populismo iluminado porque, cuando ello no se evita, los resultados económicos suelen ser desastrosos.

3.- Finalmente, como consecuencia de los dos puntos anteriores, la actuación del sector público puede ser funcional en relación al modelo de desarrollo económico existente y, sin embargo, puede dejar de serlo y convertirse inopinadamente en un obstáculo para que dicho desarrollo económico se mantenga o se reanude. La conciencia de dicha circunstancia nunca es inmediata y, por tanto, puede haber largos períodos de tiempo en que la actuación de los gobiernos no sólo no ayude a la recuperación económica sino que puede acabar siendo un lastre para que la misma acabe teniendo lugar.


Conviene tener en mente esos tres puntos cuando analicemos los problemas que ha ido arrastrando el paradigma neoliberal, los cuales han ayudado al estallido de la actual crisis económica y, en la actualidad, están coadyuvando a que la situación económica no mejore.

Hay que empezar admitiendo que la llegada del paradigma neoliberal vino a solucionar las graves disfuncionalidades que aquejaban  a los sistemas económicos de los países del mundo desarrollado. El paradigma keynesiano había ido demasiado lejos, el sistema de tipos de cambio fijos había quebrado, la inflación, el desempleo y el déficit público parecían absolutamente descontrolados y los sistemas económicos daban señales claras de que no funcionaban. El cambio de políticas supuso dar un mayor poder al mercado y, con ello, se recuperó parte de la eficiencia que se había perdido con el exceso de intervencionismo. Sin embargo, el proceso adoleció de numerosas carencias (en última instancia interrelacionadas entre ellas) que conviene ir describiendo en detalle:


1.- La contradicción fiscal.- Posiblemente, en este punto radica uno de los grandes problemas de los últimos 30 años. Cuando Ronald Reagan llegó al poder en Estados Unidos, su medida más emblemática fue las reducciones de impuestos que aplicó en 1981 y en 1986 (http://es.wikipedia.org/wiki/Reaganom%C3%ADa). Debido a que las teorías que servían de soporte a estas políticas abogaban por un menor peso del sector público en la economía y por el rechazo al déficit público, cabría pensar que esas bajadas de impuestos llevaban aparejadas una reducción paralela del gasto público. Sin embargo, ello no fue así. Las reducciones impositivas indicadas fueron acompañadas de un fuerte aumento del gasto público asociado a las partidas militares y a la iniciativa denominada “Guerra de las galaxias”. Como se puede ver en el siguiente gráfico, la reducción fiscal no estuvo asociada, como preveía Arthur Laffer, a un aumento de los ingresos públicos. Estos, cayeron y, por tanto, la combinación de las citadas rebajas con un aumento del gasto provocó un importante aumento del déficit público. (Algo parecido sucedió con las bajadas de impuestos promovidas por George W. Bush a partir del año 2001).





 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis


Se puede pensar que esta estrategia presupuestaria fue insensata o carecía de sentido. Pero eso sería llevarnos a engaño. La idea era que, una vez reducidos los impuestos, se produciría un aumento del déficit que obligaría a reducir el gasto público. Si no fuera por esa presión proveniente del desequilibrio de las cuentas públicas, políticamente sería muy difícil recortar las distintas partidas del presupuesto. Pero, una vez recortados los impuestos, lo que sería difícil de gestionar ante los electores era anunciar que se tenía que subir la presión tributaria. Efectivamente, desde los 80 se vive una especie de esquizofrenia fiscal en que los programas políticos no han hablado de recortes de gastos ni de subidas de impuestos a pesar de que, en un contexto de más que razonables cifras de crecimiento, la presencia de déficits públicos no tenía sentido. Ello ha llevado una situación en la que, en los momentos de máxima tensión presupuestaria, se ha podido RECORTAR pero, en ningún momento, se ha conseguido RACIONALIZAR la estructura de los estados y de los gobiernos, lo cual constituye una de las grandes asignaturas pendientes de las políticas económicas actuales. Incluso se puede afirmar que los recortes efectuados se han podido retrasar hasta el último instante porque la financiación de los déficits públicos estuvo ayudada por el factor al que aludiremos en el siguiente punto.


2.- La contradicción financiera.- El fin del sistema de tipos de cambio fijos dio plena autonomía a las políticas monetarias. Debido a que las posibles presiones inflacionistas se vieron apagadas por la externalización de las fases de producción intensivas en mano de obra a las economías menos desarrolladas, ello permitió que hubiera mano libre para sucesivas expansiones de la oferta monetaria y reducciones de tipos de interés que llevaron aparejadas un crecimiento desmesurado de los mercados financieros. Como apuntamos antes, esta situación ayudó, indirectamente, a que los déficits públicos fueran financiados con facilidad lo que sirvió para postergar cualquier tipo de racionalización de las estructuras públicas pero la principal consecuencia del fenómeno fue que la llamada economía financiera ganó peso e importancia en relación a la economía real, dando lugar a sucesivas burbujas en los mercados bursátiles (como el fenómeno de las empresas puntocom) y en el mercado inmobiliario y al aumento del endeudamiento de los agentes económicos en los países desarrollados. Frente al hecho conocido y contrastado de que el sector financiero es inherentemente inestable y requiere de una regulación que sortee los riesgos derivados de la información asimétrica que existe entre los agentes y entidades del mencionado sector y los usuarios sin conocimiento especializado en el mismo, se optó por desregular y por ignorar los peligros que acechaban tras la “exuberancia irracional” de los mercados (como la denominó Alan Greenspan) y el crecimiento desbocado de los balances de los bancos y entidades financieras. Este hecho (que era un factor clave de impulso de la demanda) podía haberse visto paliado por aumentos de la productividad que hubieran permitido generar rendimientos por encima del coste de la deuda asumida. Pero, si el elemento que sirvió de acicate a la instauración del paradigma neoliberal fue, precisamente, el crecimiento de la productividad a través del aumento del ahorro y la inversión, todas estas magnitudes no han mejorado sustancialmente en los últimos treinta años.


3.- El olvido institucional.- Ya hemos hablado numerosas veces del problema de crecimiento de la productividad desde finales de los años 60, la última vez en esta misma serie (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xii.html), y de los datos aportados se deduce que el paradigma neoliberal no consiguió revertir las cifras de forma sustancial. Si nos vamos a los datos de ahorro e inversión, podemos observar que tampoco en dichas magnitudes el paradigma neoliberal consiguió volver a los niveles existentes a mediados de los años 60. De hecho, el perfil de tendencia manifiesta una evidente pendiente descendente.



 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis



Posiblemente, a lo largo de estos años se ha olvidado de que, aunque el mercado puede ser un instrumento eficacísimo de asignación de recursos a corto y medio plazo (posiblemente, el único verdaderamente eficaz que existe), el largo plazo requiere de diseños institucionales que proporcionen un horizonte de estabilidad y certidumbre a los agentes económicos. Dichos diseños institucionales son todo lo contrario a que representan los mecanismos automáticos del mercado y, por tanto, requieren de disposiciones por parte de las autoridades o de acuerdos entre los países y entre los agentes económicos para lograr que las decisiones individuales se puedan desarrollar en un contexto no sometido a los vaivenes de  circunstancias cambiantes.


En las etapas de gran desarrollo económico, aparte de las decisiones de mercado, la participación del sector público en la consecución de un mercado único a nivel nacional, derribando las barreras de origen feudal que aún existían, en la implantación del sistema de correos, de las grandes redes de transporte por ferrocarril, carretera o avión, de medios de comunicación como la radio o la televisión, de la alfabetización de la población y de la expansión de la acción del sistema educativo en todos los estratos sociales o de la instauración de sistemas de salud (entre otros ejemplos) han sido factores clave para que el crecimiento económico pudiera tener lugar. En los últimos treinta años, la ausencia de racionalización del sector público ha impedido detectar qué actividades debían ser priorizadas ante las nuevas necesidades del sistema económico.

El problema del diseño institucional ha sido aún más grave a nivel internacional. Si los últimos treinta años han sido los de la globalización a nivel mundial, en el plano de la creación y desarrollo de nuevas instituciones que permitieran encauzar y afrontar las consecuencias del fenómeno los avances han brillado por su ausencia. En un mundo donde el comercio, las inversiones y el movimiento de personas se han intensificado ignorando las líneas fronterizas, las frecuentes crisis que han asolado los rincones más inestables del planeta no han contado con mecanismos eficaces de resolución, transmitiendo sus efectos a la marcha del sistema económico.

Como corolario de todas estas carencias, tenemos que mencionar un hecho que, sorprendentemente, se ha exacerbado en las últimas décadas, complicando la aprobación e implantación de medidas eficaces.


4.- El exceso ideológico.- En los últimos años, a pesar de la caída del Muro de Berlín y la desaparición del bloque soviético, la polarización ideológica se ha acentuado hasta extremos sólo conocidos en situaciones y coyunturas verdaderamente críticos. Ya hemos comentado alguna vez cómo el enfrentamiento entre el Partido Demócrata y el Partido Republicano ha llegado a cotas nunca conocidas con anterioridad (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/10/sobre-el-shutdown-del-gobierno-de-los_6.html) pero, en general, a nivel mundial la tensión ideológica ha llegado a cotas que resultan, posiblemente, contradictorias con el aumento del nivel general de vida y la reducción de la pobreza que se ha producido de forma paralela en los últimos años (http://www.libremercado.com/2014-01-11/la-pobreza-en-el-mundo-se-reduce-un-80-desde-1970-1276507940/). La aparición de los movimientos antiglobalización o alterglobalización y el nacimiento del Foro de Río de Janeiro, el nacimiento del chavismo en Sudamérica, el auge del islamismo, la exacerbación de los movimientos nacionalistas y etnicistas y los éxitos electorales de la ultraderecha en muchos países europeos son factores íntimamente relacionados con una serie de aspectos como los fracasos de los gobiernos de los países desarrollados en cumplir con las expectativas generadas y la incapacidad de transmitir de forma relativamente uniforme (tanto a nivel social en cada país como a nivel internacional) los beneficios del crecimiento económico. Todo ello está relacionado con lo que hemos explicado sobre la ausencia de mejoras en los diseños institucionales implantados y en la incapacidad para imaginar mejoras en la acción de los gobiernos y las autoridades.

En las últimas entradas de la serie, habrá tiempo para profundizar en esto último pero, ahora, podemos sintetizar lo que hemos visto bajo la idea central de que, aunque el paradigma neoliberal ayudó a mejorar la eficiencia de los sistemas económicos de los países desarrollados, sus limitaciones le han impedido afrontar los problemas que, paradójicamente, consideraba prioritarios: la necesaria mejora de las cifras de ahorro, inversión y productividad. Sólo con un cambio en los parámetros de actuación del sector público se podría conseguir dicha mejora. Mientras tanto, la inercia y la parálisis provocan que las características estructurales del sector público sean elementos que ayudan a que sigamos instalados en la crisis actual al ser factores claramente disfuncionales en relación a lo que sería necesario para que la acción del sector público sirviera para que la recuperación fuera una realidad.

En nuestra próxima entrada, empezaremos a ver las similitudes y diferencias de la evolución del sector público español con la que hemos visto a nivel internacional.

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