A lo largo de las sucesivas
entradas de esta serie, hay tres ideas que deben estar, más o menos, claras en
relación a la intervención del sector público en la economía:
1.- La primera, que, a pesar de
los esfuerzos teóricos por desarrollar doctrinas coherentes y racionales, la
política económica real siempre se acaba desvirtuando por una mezcla de
intereses que tienden a instrumentalizar en beneficio propio las medidas
gubernamentales, de tentaciones ideológicas, de incompetencia gestora y de
simple asunción de la creencia de que lo que ha funcionado bien en un momento
dado puede funcionar bien indefinidamente aunque las circunstancias hayan
cambiado. Al final, la política económica presenta una tendencia, quizás
inevitable, de alejarse de la senda sensata y acabar exacerbando sus defectos y
minimizar sus virtudes.
2.- La segunda, que el contexto
de la economía real y el marco institucional en que se desenvuelve la acción de
los gobiernos limitan la capacidad de estos para aplicar con éxito las políticas
económicas que han diseñado. En muchas ocasiones, el abanico de posibilidades con
que los políticos cuentas para aprobar medidas eficaces es bastante limitado y,
por ello, lo conveniente es alejarse de cualquier tentación de voluntarismo, de
demagogia o de populismo iluminado porque, cuando ello no se evita, los
resultados económicos suelen ser desastrosos.
3.- Finalmente, como consecuencia
de los dos puntos anteriores, la actuación del sector público puede ser
funcional en relación al modelo de desarrollo económico existente y, sin
embargo, puede dejar de serlo y convertirse inopinadamente en un obstáculo para
que dicho desarrollo económico se mantenga o se reanude. La conciencia de dicha
circunstancia nunca es inmediata y, por tanto, puede haber largos períodos de
tiempo en que la actuación de los gobiernos no sólo no ayude a la recuperación
económica sino que puede acabar siendo un lastre para que la misma acabe
teniendo lugar.
Conviene tener en mente esos tres
puntos cuando analicemos los problemas que ha ido arrastrando el paradigma
neoliberal, los cuales han ayudado al estallido de la actual crisis económica
y, en la actualidad, están coadyuvando a que la situación económica no mejore.
Hay que empezar admitiendo que la
llegada del paradigma neoliberal vino a solucionar las graves
disfuncionalidades que aquejaban a los
sistemas económicos de los países del mundo desarrollado. El paradigma
keynesiano había ido demasiado lejos, el sistema de tipos de cambio fijos había
quebrado, la inflación, el desempleo y el déficit público parecían
absolutamente descontrolados y los sistemas económicos daban señales claras de
que no funcionaban. El cambio de políticas supuso dar un mayor poder al mercado
y, con ello, se recuperó parte de la eficiencia que se había perdido con el
exceso de intervencionismo. Sin embargo, el proceso adoleció de numerosas
carencias (en última instancia interrelacionadas entre ellas) que conviene ir
describiendo en detalle:
1.- La contradicción fiscal.- Posiblemente, en este punto radica uno
de los grandes problemas de los últimos 30 años. Cuando Ronald Reagan llegó al
poder en Estados Unidos, su medida más emblemática fue las reducciones de
impuestos que aplicó en 1981 y en 1986 (http://es.wikipedia.org/wiki/Reaganom%C3%ADa).
Debido a que las teorías que servían de soporte a estas políticas abogaban por
un menor peso del sector público en la economía y por el rechazo al déficit
público, cabría pensar que esas bajadas de impuestos llevaban aparejadas una
reducción paralela del gasto público. Sin embargo, ello no fue así. Las
reducciones impositivas indicadas fueron acompañadas de un fuerte aumento del
gasto público asociado a las partidas militares y a la iniciativa denominada
“Guerra de las galaxias”. Como se puede ver en el siguiente gráfico, la
reducción fiscal no estuvo asociada, como preveía Arthur Laffer, a un aumento
de los ingresos públicos. Estos, cayeron y, por tanto, la combinación de las
citadas rebajas con un aumento del gasto provocó un importante aumento del
déficit público. (Algo parecido sucedió con las bajadas de impuestos promovidas
por George W. Bush a partir del año 2001).
Fuente: Elaboración propia a
partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis
Se puede pensar que esta
estrategia presupuestaria fue insensata o carecía de sentido. Pero eso sería
llevarnos a engaño. La idea era que, una vez reducidos los impuestos, se produciría
un aumento del déficit que obligaría a reducir el gasto público. Si no fuera
por esa presión proveniente del desequilibrio de las cuentas públicas,
políticamente sería muy difícil recortar las distintas partidas del
presupuesto. Pero, una vez recortados los impuestos, lo que sería difícil de
gestionar ante los electores era anunciar que se tenía que subir la presión
tributaria. Efectivamente, desde los 80 se vive una especie de esquizofrenia
fiscal en que los programas políticos no han hablado de recortes de gastos ni
de subidas de impuestos a pesar de que, en un contexto de más que razonables
cifras de crecimiento, la presencia de déficits públicos no tenía sentido. Ello
ha llevado una situación en la que, en los momentos de máxima tensión
presupuestaria, se ha podido RECORTAR pero, en ningún momento, se ha conseguido
RACIONALIZAR la estructura de los estados y de los gobiernos, lo cual
constituye una de las grandes asignaturas pendientes de las políticas
económicas actuales. Incluso se puede afirmar que los recortes efectuados se
han podido retrasar hasta el último instante porque la financiación de los
déficits públicos estuvo ayudada por el factor al que aludiremos en el
siguiente punto.
2.- La contradicción financiera.- El fin del sistema de tipos de
cambio fijos dio plena autonomía a las políticas monetarias. Debido a que las
posibles presiones inflacionistas se vieron apagadas por la externalización de
las fases de producción intensivas en mano de obra a las economías menos
desarrolladas, ello permitió que hubiera mano libre para sucesivas expansiones
de la oferta monetaria y reducciones de tipos de interés que llevaron
aparejadas un crecimiento desmesurado de los mercados financieros. Como
apuntamos antes, esta situación ayudó, indirectamente, a que los déficits
públicos fueran financiados con facilidad lo que sirvió para postergar
cualquier tipo de racionalización de las estructuras públicas pero la principal
consecuencia del fenómeno fue que la llamada economía financiera ganó peso e
importancia en relación a la economía real, dando lugar a sucesivas burbujas en
los mercados bursátiles (como el fenómeno de las empresas puntocom) y en el
mercado inmobiliario y al aumento del endeudamiento de los agentes económicos
en los países desarrollados. Frente al hecho conocido y contrastado de que el
sector financiero es inherentemente inestable y requiere de una regulación que
sortee los riesgos derivados de la información asimétrica que existe entre los
agentes y entidades del mencionado sector y los usuarios sin conocimiento
especializado en el mismo, se optó por desregular y por ignorar los peligros
que acechaban tras la “exuberancia irracional” de los mercados (como la
denominó Alan Greenspan) y el crecimiento desbocado de los balances de los bancos
y entidades financieras. Este hecho (que era un factor clave de impulso de la
demanda) podía haberse visto paliado por aumentos de la productividad que
hubieran permitido generar rendimientos por encima del coste de la deuda
asumida. Pero, si el elemento que sirvió de acicate a la instauración del
paradigma neoliberal fue, precisamente, el crecimiento de la productividad a
través del aumento del ahorro y la inversión, todas estas magnitudes no han
mejorado sustancialmente en los últimos treinta años.
3.- El olvido institucional.- Ya hemos hablado numerosas veces del
problema de crecimiento de la productividad desde finales de los años 60, la
última vez en esta misma serie (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xii.html),
y de los datos aportados se deduce que el paradigma neoliberal no consiguió
revertir las cifras de forma sustancial. Si nos vamos a los datos de ahorro e
inversión, podemos observar que tampoco en dichas magnitudes el paradigma
neoliberal consiguió volver a los niveles existentes a mediados de los años 60.
De hecho, el perfil de tendencia manifiesta una evidente pendiente descendente.
Fuente: Elaboración propia a
partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis
Posiblemente, a lo largo de estos
años se ha olvidado de que, aunque el mercado puede ser un instrumento
eficacísimo de asignación de recursos a corto y medio plazo (posiblemente, el
único verdaderamente eficaz que existe), el largo plazo requiere de diseños
institucionales que proporcionen un horizonte de estabilidad y certidumbre a
los agentes económicos. Dichos diseños institucionales son todo lo contrario a
que representan los mecanismos automáticos del mercado y, por tanto, requieren
de disposiciones por parte de las autoridades o de acuerdos entre los países y
entre los agentes económicos para lograr que las decisiones individuales se
puedan desarrollar en un contexto no sometido a los vaivenes de circunstancias cambiantes.
En las etapas de gran desarrollo
económico, aparte de las decisiones de mercado, la participación del sector
público en la consecución de un mercado único a nivel nacional, derribando las
barreras de origen feudal que aún existían, en la implantación del sistema de
correos, de las grandes redes de transporte por ferrocarril, carretera o avión,
de medios de comunicación como la radio o la televisión, de la alfabetización
de la población y de la expansión de la acción del sistema educativo en todos
los estratos sociales o de la instauración de sistemas de salud (entre otros
ejemplos) han sido factores clave para que el crecimiento económico pudiera
tener lugar. En los últimos treinta años, la ausencia de racionalización del
sector público ha impedido detectar qué actividades debían ser priorizadas ante
las nuevas necesidades del sistema económico.
El problema del diseño
institucional ha sido aún más grave a nivel internacional. Si los últimos
treinta años han sido los de la globalización a nivel mundial, en el plano de
la creación y desarrollo de nuevas instituciones que permitieran encauzar y
afrontar las consecuencias del fenómeno los avances han brillado por su
ausencia. En un mundo donde el comercio, las inversiones y el movimiento de
personas se han intensificado ignorando las líneas fronterizas, las frecuentes
crisis que han asolado los rincones más inestables del planeta no han contado
con mecanismos eficaces de resolución, transmitiendo sus efectos a la marcha
del sistema económico.
Como corolario de todas estas
carencias, tenemos que mencionar un hecho que, sorprendentemente, se ha
exacerbado en las últimas décadas, complicando la aprobación e implantación de
medidas eficaces.
4.- El exceso ideológico.- En los últimos años, a pesar de la caída
del Muro de Berlín y la desaparición del bloque soviético, la polarización
ideológica se ha acentuado hasta extremos sólo conocidos en situaciones y
coyunturas verdaderamente críticos. Ya hemos comentado alguna vez cómo el
enfrentamiento entre el Partido Demócrata y el Partido Republicano ha llegado a
cotas nunca conocidas con anterioridad (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/10/sobre-el-shutdown-del-gobierno-de-los_6.html)
pero, en general, a nivel mundial la tensión ideológica ha llegado a cotas que
resultan, posiblemente, contradictorias con el aumento del nivel general de
vida y la reducción de la pobreza que se ha producido de forma paralela en los
últimos años (http://www.libremercado.com/2014-01-11/la-pobreza-en-el-mundo-se-reduce-un-80-desde-1970-1276507940/).
La aparición de los movimientos antiglobalización o alterglobalización y el
nacimiento del Foro de Río de Janeiro, el nacimiento del chavismo en
Sudamérica, el auge del islamismo, la exacerbación de los movimientos
nacionalistas y etnicistas y los éxitos electorales de la ultraderecha en
muchos países europeos son factores íntimamente relacionados con una serie de
aspectos como los fracasos de los gobiernos de los países desarrollados en
cumplir con las expectativas generadas y la incapacidad de transmitir de forma
relativamente uniforme (tanto a nivel social en cada país como a nivel
internacional) los beneficios del crecimiento económico. Todo ello está
relacionado con lo que hemos explicado sobre la ausencia de mejoras en los
diseños institucionales implantados y en la incapacidad para imaginar mejoras
en la acción de los gobiernos y las autoridades.
En las últimas entradas de la
serie, habrá tiempo para profundizar en esto último pero, ahora, podemos
sintetizar lo que hemos visto bajo la idea central de que, aunque el paradigma
neoliberal ayudó a mejorar la eficiencia de los sistemas económicos de los
países desarrollados, sus limitaciones le han impedido afrontar los problemas
que, paradójicamente, consideraba prioritarios: la necesaria mejora de las
cifras de ahorro, inversión y productividad. Sólo con un cambio en los
parámetros de actuación del sector público se podría conseguir dicha mejora.
Mientras tanto, la inercia y la parálisis provocan que las características
estructurales del sector público sean elementos que ayudan a que sigamos
instalados en la crisis actual al ser factores claramente disfuncionales en
relación a lo que sería necesario para que la acción del sector público sirviera
para que la recuperación fuera una realidad.
En nuestra próxima entrada, empezaremos
a ver las similitudes y diferencias de la evolución del sector público español
con la que hemos visto a nivel internacional.
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