“España es una
deformación grotesca de la civilización europea”
RAMÓN MARÍA DEL
VALLE-INCLÁN, Luces de bohemia
4.- EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.
En ciencias sociales, en la
mayoría de las ocasiones, se da el problema perfectamente evitable de que se
ignora, en beneficio de ideas preconcebidas, lo que la evidencia empírica, los
hechos obvios y el sentido común nos manifiestan con toda rotundidad. Cuando se
analiza la economía española, siempre suele haber dos posturas que, si no
enfrentadas, siempre derivan en opiniones en gran medida irreconciliables. Una
de ellas, es que nuestra economía comparte rasgos esenciales con las de los
restos de los países occidentales por lo que no hay que buscar la existencia de
hechos diferenciales decisivos. La otra es que, efectivamente, sí difiere,
esencialmente, de las características y elementos que definirían a las mismas
y, por tanto, las políticas que podrían ser válidas para los países más
avanzados no lo serían para un país como España.
La realidad, por supuesto, es
bastante simple: en la medida en que España es un país europeo, comparte rasgos
con muchos de los países de su entorno y, en la medida en que ha tenido una
evolución diferente a ellos, tiene rasgos diferenciales propios. Por ello, la
tarea consiste, básicamente, en identificar unos y otros para definir qué
políticas aplicar y determinar con mayor precisión cuáles van a ser los
resultados de las mismas.
A la hora de explicar la
evolución del sector público en España, tener en cuenta lo que hemos dicho en
este pequeño preámbulo es fundamental. Porque las etapas que hemos definido con
carácter general en entradas anteriores no son directamente aplicables al caso
español pero no por ello nuestro país ha escapado de las tendencias que se han
ido imponiendo en diferentes momentos a nivel internacional.
Ya explicamos en post anteriores
cómo la transición en España del Antiguo Régimen al régimen liberal fue
incompleta y parcial (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/11/bill-gates-fcc-y-un-contexto-complicado.html).
El régimen liberal no llegó nunca a imponerse definitivamente y liquidar las
arcaicas estructuras anteriores sino que tuvo que pactar con quienes ostentaban
el poder en las mismas para superar las difíciles circunstancias en las que
dicho régimen llegó a España (minoría de edad de Isabel II, puesta en duda de
su legitimidad, guerras carlistas…). La forma en que tuvo lugar la abolición
del régimen señorial en España, a través de
Ley de 26 de agosto de 1837 (http://www.historiacontemporanea.com/pages/bloque5/la-construccion-del-estado-liberal-18331868/documentos_historicos/ley-de-26-de-agosto-de-1837-sobre-la-abolicion-del-regimen-seaorial,
http://es.wikipedia.org/wiki/Abolici%C3%B3n_de_los_se%C3%B1or%C3%ADos_en_Espa%C3%B1a)
es suficientemente ilustrativa de esta cuestión.
De este modo, el concepto central
en torno al cual giraron las diferentes constituciones desde 1834 hasta 1876 no
fue, salvo excepciones, el de ciudadanía (tanto en su vertiente individual, la
del ciudadano como depositario de un conjunto de derechos y obligaciones, como
en su vertiente colectiva, la del conjunto de ciudadanos como depositarios de
la soberanía nacional) sino el de soberanía compartida (es decir, la soberanía
reside conjuntamente en las Cortes y en el Rey), que se convirtió en la base
del denominado “liberalismo dogmático” español. Este aspecto, lejos de ser un elemento
puramente circunstancial, trajo consigo toda una serie de carencias de los
sucesivos regímenes políticos españoles en relación a los existentes en los
países más avanzados. En particular, en el aspecto económico y de configuración
de las decisiones del sector público, hay que mencionar dos consecuencias que,
aún hoy, las estamos sufriendo:
-
- Influencia de los grupos de
poder (en la terminología moderna, lobbies)
en las decisiones políticas.
- Importante grado de evasión
fiscal, de forma que, aún a día de hoy, la carga impositiva se concentra en
aquellas rentas que pueden ser más fácilmente controladas por la Hacienda
Pública (rentas salariales y rentas del capital mobiliario).
En este contexto, conforme, a lo
largo del siglo XIX y, sobre todo a raíz del Desastre de 1898, se fue
adquiriendo conciencia de que el desarrollo económico del país iba quedándose a
la zaga del que iban alcanzando las grandes potencias de la época (Gran
Bretaña, Francia y, especialmente relevante, la Alemania unificada a partir de
1870), en vez de eliminar aquellos rasgos que resultaban arcaicos y obsoletos,
lo que se hizo fue ir diseñando un modelo que el profesor Enrique Fuentes Quintana
denominó “modelo castizo”, el cual venía a consagrar los elementos que aún
subsistían del Antiguo Régimen pero tamizados por algunas de las propuestas del
paradigma nacionalista. Los rasgos básicos de este modelo castizo fueron los
siguientes, según los enumeró el profesor Fuentes Quintana en la obra Problemas económicos españoles en los 90:
1.- Cierre del mercado interno
mediante la protección arancelaria que evoluciona hacia un proteccionismo
integral (1887-1931) y que describe una fase distinta y más intensa de cierre y
protección en el período 1931-1959 por el empleo de restricciones cuantitativas
al comercio exterior. Este modelo se abrirá parcialmente al exterior a partir
de 1959, pero conservando importantes vestigios de protección exterior hasta la
apertura definitiva con el ingreso de España en la Unión Europea.
2.- Inexistencia de una política
que garantizase la estabilidad de los precios y el tipo de cambio.
3.- Regulación discrecional de la
actividad económica con un dominio del intervencionismo en los mercados y en
las decisiones de los agentes económicos, alejándolos de la liberalización y la
competencia.
4.- Un sector público atrasado
con cuatro características: raquitismo presupuestario, inadecuada composición
del gasto público, un sistema fiscal insuficiente y arcaico y una propensión al
déficit y a su financiación al margen de la disciplina de los mercados
financieros.
Dicho modelo “castizo”, como se
desprende de los párrafos anteriores, empezó a ser desmantelado con el Plan de
Estabilización de 1959 y concluyó, finalmente, con la incorporación de España a
la Comunidad Económica Europea. En función de las fechas que hemos manejado,
podríamos distinguir las siguientes etapas en la evolución del sector público
español, las cuales no se corresponden, exactamente, con las que hemos visto
para el conjunto de economías occidentales:
A.- PARADIGMA LIBERAL (1834-1891).- Establecemos como año de inicio
el de la proclamación del Estatuto Real (1834), hito que puede considerarse el
punto de partida del establecimiento de regímenes de carácter liberal en
España, y como año de terminación el de la publicación por parte de Antonio
Cánovas del Castillo del opúsculo De cómo
he venido a ser doctrinalmente proteccionista (1891), momento en que el
viraje hacia el proteccionismo comercial y hacia un mayor intervencionismo
empieza a producirse con fuerza.
Como hemos apuntado con
anterioridad, aunque el liberalismo fue el eje que marcó las políticas
adoptadas en este período, a la altura de 1891 el país estaba considerablemente
rezagado frente a los que podían considerarse como países más avanzados: Gran
Bretaña, Francia y Estados Unidos, básicamente. Estaba, además, el caso de
Alemania, un país que se unificó en 1870 y que se convirtió en los años
posteriores en una de las grandes potencias del concierto europeo. Resulta
difícil establecer una causa concreta que explique el retraso español a lo
largo del siglo XIX y, de hecho, una parte importante de los debates de la
historiografía económica se centran en intentar comprender el proceso que
desembocó en tal resultado. Hay quienes piensan que la raíz del problema es que
España pasó a ocupar un papel meramente subsidiario dentro de la estructura
económica internacional constituida a raíz de la Revolución Industrial. Hay
quienes opinan que el atraso se debe a factores puramente internos (destrucción
de equipamiento productiva durante la Guerra de la Independencia, inestabilidad
institucional durante la mayor parte del siglo XIX, Guerras Carlistas, atraso
técnico y científico en las universidades del país…). Finalmente, hay quien
opina que, aunque España mantenía una notable distancia con los países más
desarrollados, la misma se debía a los factores mencionados y, de hecho, a lo
largo del siglo XIX habría ido recortándose progresivamente, de forma que, en
el largo plazo, existía una tendencia obvia de acercar los niveles de renta per
cápita nacionales a los de los países más avanzados.
Fuera cual fuera el motivo, lo
importante es que a lo largo del siglo XIX España mantuvo unos niveles de
desarrollo inferiores a los de los países en los que la Revolución Industrial
se desplegó con más intensidad, lo cual condicionó decisivamente la
configuración del sector público durante todos estos años. El elemento más
importante al que afectó este atraso relativo fue el del diseño del sistema
fiscal.
En 1845, se aprobó la llamada
Reforma Mon-Santillán, dictada siendo Alejandro Mon Ministro de Hacienda y
siendo Ramón de Santillán, quien también ocupó el mismo cargo con anterioridad
y volvería a ocuparlo en el futuro, el inspirador esencial de la misma. Cuando
se instauró esta reforma, existían dos alternativas fiscales claramente
diferenciadas:
1.- El sistema anglosajón, basado
en la imposición personal unitaria, es decir, las diferentes rentas tributaban
en destino, esto es, sobre la persona (física o jurídica) que percibía los
diferentes tipos de renta objeto de gravamen.
2.- El sistema instaurado por la
Revolución Francesa, basado en la imposición personal cedular, esto es, las
rentas eran gravadas en origen, con independencia de la persona que,
finalmente, las percibiese.
La reforma Mon-Santillán optó por
este segundo sistema (que perduró hasta la reforma fiscal de 1978) que ha
demostrado tener una capacidad recaudatoria mucho menor que el primero ya que,
entre otros motivos, minusvaloraba claramente el nivel de riqueza de quienes
percibían renta de diversas fuentes. La opción elegida, sin embargo, no cabe
ser considerada como un error de análisis sino, simplemente, la consecuencia ya
comentada al principio del post, de que no hubo ruptura efectiva con el Antiguo
Régimen y, por ello, las resistencias a la exención tributaria de nobleza e
Iglesia se mantuvieron intactas y, por tanto, había que implantar un sistema que
no generara el rechazo inmediato de quienes aún conservaban importantes cotas
de poder y, además, que les proporcionara vías para eludir las nuevas
obligaciones fiscales establecidas.
Una vez que se comprende que la
insuficiencia fiscal se convirtió en un elemento estructural del sistema, sin
que las sucesivas medidas adoptadas corrigieran este hecho, se entiende que el
Estado de la época pudiera asumir escasas funciones y, además, era víctima de
una insuficiencia crónica de recursos que le obligaba a financiar déficits de forma
permanente, llegando a utilizar, en ocasiones, procedimientos poco ortodoxos.
Esta situación llevó a que el
Estado se centrara en las llamadas políticas de ordenación, es decir, en
aquellas que se basan en la regulación básica de los mercados y los sectores
pero evitando todo tipo de intervención directa que supusiera el consumo de
recursos públicos que, obviamente, eran escasos. Adicionalmente, antes de
realizar inversiones directas, se dio prioridad a que determinadas actividades
fueran emprendidas con capital privado en régimen de concesión administrativa o
similar, tal como ocurrió con la Ley General de Ferrocarriles de 1855 o la Ley
de Bases de la Legislación Minera de 1868.
Muchas medidas de ordenación fueron
aprobadas, además, pensando básicamente en la financiación del déficit público,
lo que provocó que su diseño no fuera lo suficientemente eficiente como para
ayudar a un buen funcionamiento del sistema económico. Ejemplos de este hecho
fueron la desamortización eclesiástica de Mendizábal, puesta en marcha por Ley
de 29 de julio de 1837, y las sucesivas regulaciones de los bancos emisores
(primero, Banco de San Carlos, que pasó a denominarse, con posterioridad, Banco
Español de San Fernando; después, el Banco de Isabel II; finalmente, el Nuevo
Banco Español de San Fernando, resultante de la fusión de ambos, que cambió de
nombre para convertirse en el actual Banco de España). En el primer caso, la
necesidad de recursos impuesta por la I Guerra Carlista obligó a malvender los
bienes subastados. En el segundo, en vez de fijar la disciplina monetaria como
principio rector fundamental de la actuación de los bancos emisores, los mismos
fueron puestos al servicio de la financiación del déficit público, lo que
provocó sucesivas bancarrotas y la necesidad de que el gobierno acudiera en
auxilio de ellos.
Durante estos años, hubo, en
relación al comercio con el exterior, una progresiva tendencia hacia el libre
cambio. Los aranceles de 1841 y 1849 supusieron un avance en ese sentido,
llegando la tendencia a su máxima expresión con el Arancel Figuerola de 1869,
el cual suprimió todas las restricciones a las importaciones y a las
exportaciones, aprobó una importante reducción de derechos arancelarios y fijó,
en su Base Quinta, la previsión de reducciones de derechos adicionales a partir
de 1875. Aunque en 1875 y 1879 se aprobaron sendos Decretos que suspendían la
aplicación de dicha Base Quinta, el Arancel aprobado el 17 de julio de 1977
consolidó las reducciones ya aprobadas y la Ley de 6 de julio de 1882 volvió a
poner en marcha el mecanismo de dicha Base Quinta. A partir de 1891, esta
situación cambió radicalmente y, con ella, la de toda la política económica
aplicada.
Lo veremos en la próxima entrada.
https://www.dropbox.com/s/8v4y21dwtke7dxf/20140705%20SECTOR%20PUBLICO%20TEORIA%20Y%20PRACTICA%2016.pdf?dl=0
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