Cuando en 1898 España perdió la
guerra contra Estados Unidos y se produjo la pérdida de Cuba, Puerto Rico y
Filipinas, una ola de pesimismo invadió el país y se adquirió la dramática
conciencia de que un proceso de intensa decadencia había apartado a España del
núcleo de potencias centrales de la época. Sin embargo, esta derrota no hizo
más que acentuar una sensación que había empezado a propagarse años anteriores
en ambientes políticos, económicos y académicos.
Actualmente, los datos parecen
apuntar que la distancia entre España y los países más avanzados se habían
recortado en el último cuarto del siglo XIX, gracias a la estabilidad
institucional proporcionada por la Restauración y la industrialización de País
Vasco y Cataluña. Si, con posterioridad, la repatriación de capitales desde las
colonias perdidas supuso un importante estímulo, sus efectos hubieran sido más
beneficiosos si no se hubiera adentrado el país en la senda de política
económica equivocada en que se embarcó a partir de 1891.
Como dijimos en la entrada
anterior, el punto de partida de todo el proceso fue un opúsculo publicado
precisamente en dicho año por Antonio Cánovas del Castillo.
B.- PARADIGMA CASTIZO (1891-1959).- De cómo he venido a ser doctrinalmente proteccionista venía a
contradecir la postura tradicionalmente liberal del artífice de la Restauración
y pasaba a defender la postura contraria: había que olvidarse de la generosa
apertura comercial del Arancel Figuerola y pasar a defender el mercado interior
de los productos extranjeros. Las burguesías vasca y catalana siempre se
manifestaron en contra de dicho arancel y del librecambismo en general y Cánovas,
buscando su apoyo, dio un viraje que marcó la política económica española hasta
1959.
Observemos que la actitud
proclive al proteccionismo en las zonas de reciente industrialización se basaba
en evitar que la competencia extranjera hiciese sombra a sus industrias
recientemente desarrolladas. Sin embargo, el éxito de dicha postura llevó
consigo impedir, por un lado, la expansión económica de las zonas más
deprimidas, las cuales hubiesen necesitado importar con facilidad del exterior
los bienes de inversión necesarios para su despegue económico y, por otro, dio
carta blanca a que los grupos de presión condicionaran las decisiones de
política económica del gobierno de forma que las mismas fueran siempre
favorables a sus intereses, algo que puede ser definido, sin paliativos, como
un ejemplo claro de lo que después sería denominado como corporativismo.
Enrique Fuentes Quintana, en Problemas
económicos españoles en la década de los 90, afirmó que “este peculiar
intervencionismo español… es el que ha dado su origen a un sistema económico
intervenido, que puede denominarse como capitalismo
corporativo, acentuando con ello la presencia de los intereses económicos
de los distintos grupos sociales sobre las decisiones de la política económica…
El origen de este rasgo identificador del modelo castizo se encuentra en el
proceso de concentración de sectores productivos que precede al llamado
gobierno largo de Maura, en 1907, y en las medidas intervencionistas con las
que se favorecieron sus intereses de 1907 a 1909”.
En relación al proteccionismo, a
partir de la aprobación de la Ley de Bases Arancelarias de 1906 (el llamado
Arancel Salvador) se puso fin a las opciones librecambistas y se impusieron las
tesis proteccionistas, aunque las mismas no llegaron a instaurarse plenamente
hasta con el Arancel Provisional de 1921 y, sobre todo, con el Arancel Cambó de
1922, el cual supuso, en algunos casos, una elevación de los derechos aduaneros
del 100%. Posteriormente, durante la dictadura de Primo de Rivera, se
produjeron elevaciones parciales del arancel en 1926, 1927 y 1928, de forma
que, según un estudio de la Sociedad de Naciones, España se había convertido en
uno de los países más proteccionistas del mundo.
En relación al corporativismo, el
punto de partida fue la Ley de Protección de la Industria Nacional de 1907, en
virtud de la cual, en lo sucesivo, en los contratos por cuenta del Estado sólo
habían de admitirse artículos de producción nacional, salvo imperfección de los
mismos o mucho mayor coste que los productos extranjeros. Esta ley sólo fue el
inicio de toda una serie de disposiciones legislativas dirigidas al mismo
objetivo de “protección integral” de la industria nacional: la Ley de fomento de
las comunicaciones marítimas y de las industrias navales de 14 de julio de
2009, la ley de protección a las industrias nuevas y desarrollo de las ya
existentes de 2 de marzo de 1917, la ley de ordenamiento y nacionalización de
industrias de 22 de julio de 1918 y la ley de autorizaciones arancelarias de 22
de abril de 1922. Ramón Tamames, en su clásica Estructura económica de España (tomaré la cita de la 22ª edición)
afirmaba que esta política “hizo posible el desarrollo de la industria y la
expansión agrícola y ganadera”, aunque no podía menos que admitir que la misma
tuvo sus secuelas de “prácticas monopolísticas, atraso tecnológico y raquitismo
industrial”.
La conjunción de ambas tendencias
llegó a su máxima expresión a partir de 1939 con la instauración de la política
autárquica, la cual tenía como objetivo sustituir todas las importaciones que
pudieran venir del exterior por producción nacional. Para ello, se reforzó la
protección frente al exterior, elevando no sólo los aranceles sino
reforzándolos con todo un sistema de contingentes (es decir, de cuotas que
limitaban las entradas físicas de productos extranjeros hasta un determinado
volumen previamente fijado), autorizaciones administrativas para importación de
bienes del exterior y adquisición de divisas extranjeras y utilización de tipos
de cambio diferenciados para determinados tipos de bienes. La gran paradoja de
esta política, como explicó magistralmente Enrique Fuentes Quintana (http://www.uned.es/eco-1-historia-economica-esp/AulaVNov/Lecturas/fuentes.pdf),
es que, teniendo como objetivo un saldo favorable con el sector exterior, lo
único que consiguió fue llevar dicho saldo a unas cifras negativas insostenibles.
Interfiriendo constantemente en las decisiones de mercado, la producción
española no era competitiva, al asumir actividades para las que carecía de todo
tipo de ventaja relativa frente a otros países, e impedía la importación de los
bienes de inversión necesarios para generar un aparato productivo moderno.
Inflación, amplio déficit comercial e imposibilidad de financiación del mismo
(al estar la peseta desligada de los circuitos económicos internacionales)
llevaron en 1959 a una situación de práctica ausencia de divisas en el Banco de
España y a la declaración de una inminente bancarrota si no se hubiera puesto
en marcha el Plan de Estabilización.
Desde el punto de vista del
sector público, la gran contradicción fue que, habiendo asumido el Estado mayores
funciones relacionadas con la regulación y desarrollo de las actividades
económicas, siguió estando presente la misma insuficiencia fiscal al no haberse
diseñado un sistema tributario equitativo que gravara de forma justa a los
segmentos de renta más elevados. Por ello, las funciones que los Estados
liberales sí fueron asumiendo como consecuencia del reconocimiento por parte de
la Escuela Neoclásica de la existencia de fallos de mercado y de economías
externas (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-i.html),
es decir, las referidas fundamentalmente a infraestructuras, educación y
sanidad, siguieron siendo asignaturas pendientes para una administración
pública que contaba con una alarmante escasez de recursos para los cometidos
que pretendía desempeñar. Los déficits permanentes y la necesidad de financiar
los mismos mediante el recurso al Banco de España (lo cual generaba tensiones
inflacionistas adicionales vía la emisión de moneda sin ningún tipo de respaldo
metálico o de control cuantitativo eficaz) fueron otro de los factores que
echaron por tierra el modelo y que impuso la necesidad de encontrar un sistema
más coherente para permitir que nuestro país recorriera la senda del desarrollo
económico. Como vamos a ver, el camino no fue (y no es todavía) sencillo.
C.- PARADIGMA MIXTO CON ECONOMÍA SEMIABIERTA (1959-1986).- El Plan
de Estabilización de 1959 (cuyas líneas maestras están explicadas en el texto
del profesor Fuentes Quintana antes enlazado) marcó un punto y aparte radical
en la gestión de la política económica de nuestro país. Frente al
intervencionismo rampante de la anterior etapa, se pasó a apostar por la liberalización
de los mercados, el equilibrio presupuestario, la financiación ortodoxa de los
déficits, el control de la oferta monetaria y la apertura comercial frente al
exterior. Gracias al citado Plan, la economía pudo conocer en la década de los
60 una importante expansión (la más intensa de toda nuestra historia
contemporánea) que nos permitió acercarnos sin ambigüedades a la esfera de los
países desarrollados. No obstante, este crecimiento también tuvo puntos débiles
y contradicciones que explican muchos de nuestros problemas posteriores.
El primer elemento característico
que determinó el nuevo paradigma fue el de la apertura comercial al exterior y
la integración financiera del país con el sistema financiero internacional
establecido a partir del Acuerdo de Bretton Woods (1944). De todos modos, esa
apertura no fue completa (de ahí que hayamos hablado de “economía semiabierta”)
y, de hecho, operó más desde fuera hacia nuestro país que en sentido contrario.
Ello se debió, en gran medida, a la firma en 1970 del Acuerdo Preferencial
entre España y la Comunidad Económica Europea (CEE), el cual supuso que esta
última redujo de modo importante los aranceles aplicados a los productos
provenientes de nuestro país, sin existir una obligación paralela en relación a los productos que
procedían de la CEE (dicho acuerdo favoreció la instalación de empresas
industriales europeas en España que se veían beneficiadas por los menores
costes de producción existentes en nuestro país y en las reducidas tasas
arancelarias que significaban, posteriormente, la entrada de los productos en
cualquiera de los países del Mercado Común Europeo). Este Acuerdo marcó el
camino para la integración definitiva de España en la CEE, en el año 1986 (la
cual puede ser considerada como la fecha de referencia para el nuevo cambio de
paradigma). Por otro lado, siguieron existiendo importantes restricciones al
libre movimiento de los flujos de capitales, las cuales no fueron totalmente
eliminadas hasta el año 1992.
El segundo elemento que también
fue característico de esta época fue la continuación del intervencionismo
público en los mercados y en los distintos sectores económicos a pesar del
cambio de dirección que supuso el Plan de Estabilización de 1959. Dicho
intervencionismo se produjo a través de los sucesivos Planes de Desarrollo
(tres en total: 1964-1967, 1968-1971 y 1972-1975). Dichos Planes, en contra de
cierta mitología que los envuelve, sirvieron más para distorsionar el
desarrollo económico tanto desde el punto de vista sectorial como territorial
que para ayudar a un crecimiento más equilibrado del país. Suponían, en cierto
modo, una continuación de la actitud intervencionista previa y, por ello, esta
estrategia arrastraba la misma contradicción que ya apuntamos en relación al
anterior paradigma.
Porque el tercer elemento
problemático a mencionar es el de la insuficiencia recaudatoria del sistema
tributario. Sin un sistema fiscal moderno, era imposible que el sector público
pudiera asumir funciones que eran habituales en los estados modernos y ello
planteaba disfunciones en las áreas de infraestructuras, educación, sanidad o
fomento del desarrollo tecnológico, que eran cruciales para un funcionamiento
eficaz y relevante del sector público. Sólo con la reforma fiscal de 1978 y la
instauración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) se
sustituyó el viejo sistema de impuestos de producto o imposición cedular por un
sistema de imposición personal o unitaria. Hasta dicha reforma, el sistema
fiscal no conoció cambios apreciables y, en consecuencia, siguió arrastrando
los defectos y carencias que hundían sus raíces en el pasado. Como ya
explicamos en una entrada anterior (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xiii.html),
ante la irrupción de la llamada crisis del petróleo en 1973, se intentó una
política de corte keynesiano que acabó produciendo una fuerte alza de la
inflación, del déficit exterior y que no ayudó a frenar la situación de
estancamiento económico. Era evidente, por un lado, que el Estado no contaba
con los recursos mínimos necesarios para afrontar una política de este tipo y,
además, la estructura económica española era tan rígida (al contrario de lo que
ocurría en otros países donde en otros momentos se aplicaron políticas
expansivas de demanda: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html)
que los impulsos fiscales y monetarios sólo podían desembocar en alzas
incontroladas de precios. Por otra parte, aunque existía la intención de
acercar la economía española a los planteamientos keynesianos imperantes en los
70, el gran problema es que este viraje se empezó a hacer demasiado tarde ya
que el keynesianismo perdió buena parte de su virtualidad a partir del momento
en que se quiso empezar a aplicar en nuestro país.
Esta paradójica circunstancia es
la que explica buena parte de nuestros problemas actuales. Pero eso ya lo
veremos en nuestra próxima entrada.
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